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构建我国引咎辞职机制的方向、路径及立法建议

    
 
论文摘要:本文作者首先从功能、性质和特征三个方面分析了构建我国引咎辞职机制的方向,在此基础上归纳出构建我国引咎辞职机制的路径。最后,作者就我国引咎辞职机制立法提出建议,并对公务员法中关于引咎辞职的规定表达了自己的观点。
 
关键词:引咎辞职 法纪体系 填补 法纪外责任
最新出台的公务员法将引咎辞职纳入其中,使得构建具有我国特色的引咎辞职机制的工作又向前迈进了一大步,但是,作为一部法律对引咎辞职的实体问题作出规范的做法确有商榷之处。本文中,笔者在从方向、路径两个方面阐述了构建我国引咎辞职机制的设想之后,就我国引咎辞职机制立法提出了粗浅之见,并对公务员法中关于引咎辞职的规定阐述了自己的看法。以期认清引咎辞职本来之面貌,促进具有我国特色的引咎辞职机制健康形成,并最终为我国国家公务人员管理的法治化实践提供参考。
 
一、方向
构架引咎辞职机制必须首先认清方向,明确引咎辞职应有的功能和性质,把握好引咎辞职的特征:
 
(一)引咎辞职机制应有的功能:填补法纪体系之空隙
 
众所周知,国家公务人员尤其是领导干部在享有职权的同时也承担着方方面面的责任,而在责任承担方面,法律和纪律发挥着主要的作用。各国都在努力建立健全领导干部因过错而需承担责任的法纪体系,努力做出详细、具体的规定,以期在操作中能依据相应的规定对号入座,争取将干部过错全面纳入法纪的责任体系。我国也制定了包括罢免、责令辞职、开除、降职、调职等等一系列国家公务人员管理法纪体系。
但是即使是最完善的法纪体系也不会十全十美,都会或多或少存有漏洞,从而留下制度的空隙;还有,在良好、合理与违法违纪之间总会还存在着“不够好又不够坏”的灰色地带,这种灰色地带不便用法纪体系以规范,但不加以规制又不够合理;另外,社会在不停地发展,但现存的法纪体系总是会因为其稳定性而相对滞后,当现实中出现新问题时就很可能会出现“无法可依”的现象。
 
这个时候就需要一个填补法纪体系缝隙的体系,笔者称之为法纪外责任追究体系。引咎辞职机制就是法纪外责任追究体系一个重要组成部分,它的功能应该是与其他法纪外责任追究机制一道共同填补以上法纪体系之空隙,在法纪体系不能满足现实需求时,在“不够好又不够坏”的灰色地带,以其敏锐而简洁的机制及时捕捉并解决问题,从而为法纪体系 “查缺补漏”。引咎辞职机制等法纪外责任追究机制与国家法纪体系二者一柔一刚,共同将国家公务人员的活动全面纳入责任体系,他们的关系可以说是此消彼长:国家法纪体系相对完善时,引咎辞职等机制所承担的填补任务就轻;国家法纪体系存有的缝隙多时,引咎辞职等机制的任务就重。在当前我国国家公务人员管理法纪体系尚不健全的情形之下,引咎辞职等机制的填补功能就显得尤为重要。
 
(二)引咎辞职应有的性质:责任——领导官员的一种法纪外责任
 
通过以上对引咎辞职功能的分析我们可以明确:引咎辞职是一种责任,是各类组织的领导官员,主要是国家公务领导官员因为在任职期间内工作没能足够做好又不能适用法纪责任但在其他因素的综合影响下必须承担的一种责任——一种法纪外责任。我们不宜用政治责任、非过错责任或者间接责任去界定它,因为政治责任、非过错责任或者间接责任与法纪体系的规范存在交叉:当法纪体系已经对一些政治责任、非过错责任或者间接责任做出规范时,适用法纪责任追究机制;而那些没有被法纪体系所规范的政治责任、非过错责任或者间接责任则适用法纪外责任追究机制,引咎辞职就是其中一种。作为法纪外责任的一种承担方式,引咎辞职机制对法纪体系起到一个填补作用。填补的范围不是不变的,因为法纪体系会随着社会现实及制度建设的发展而不断变化,而且,随着社会的发展人们的道德要求及其他影响引咎辞职的综合因素也会发生变化
 
(三)引咎辞职的特征
 
填补法纪体系缝隙的功能及作为一种法纪外责任的性质决定了引咎辞职具有如下特点:
 
1、广泛性
 
首先,引咎辞职的适用范围应该是很广泛的。引咎辞职等法纪外责任追究机制适用的范围是在良好、合理与违法违纪之间的灰色地带,这是一个非常广泛的范围:世界上的事务总是无限的,而法纪所能规定的事务总是有限的,许多事务法纪无法规定也不宜规定。这样,在没有违反法纪规定而又称不上良好、合理的广阔领域,当结合公众舆论等其他综合因素领导干部需要提出辞职的时候,就是引咎辞职的用武空间。尤其在法纪体系不够完善时(当法纪体系本身不完善时或当现实发展与法纪建设出现时间差时),引咎辞职还要扩展到本应属于法纪规范的领域。国内对引咎辞职的适用范围一般都是通过列举加以明确界定,这其实是不妥的。其一,任何制度的适用只要明确通过列举加以界定就必然会有缝隙,法纪体系也是这样,对有关事项作出一条一款的刚性规定,所以需要通过引咎辞职等法纪外责任追究机制来填补。而如果把引咎辞职的适用也以列举加以明确就不但混淆了引咎辞职与法纪责任而将引咎辞职法纪化(将引咎辞职作为法纪责任的一种)而且必然同样也会出现缝隙,这样就会出现无休止的缝隙。其二,引咎辞职机制要与民众舆论等多方面的因素相结合才能充分发挥作用,即使是同样的错误也许会因为主客观情况的不同而差异很大,如果一味依照硬性标准来适用就必然会出现与现实需要不相符合的情形。可以说,引咎辞职的适用范围及其应有的功能决定了在其适用时只能是结合各方面的实际而实行柔性的“无为而治”,当出现“灰色”情形且现实需要时即可启动引咎辞职机制,而不是教条地按照明确的刚性标准进行。
 
其次,引咎辞职的适用主体应该是广泛的。同引咎辞职的适用范围一样,引咎辞职的适用主体也是非常广泛的。只要出现需要,它应该适用于各类组织的各级领导官员。由于受国外惯例的影响(国家官员引咎辞职一般只在政治类官员身上出现),在引咎辞职的适用对象方面,国内通常的观点一般都认为仅限于“特定的政府官员”。至于什么样的官员才是“特定的”则是通过各级各类机关在自己引咎辞职制度中用列举的方式加以界定的。其实,同适用范围一样,引咎辞职的主体也是因为过于广泛而不宜通过限定性的列举加以界定。其一,虽然国外国家官员的引咎辞职一般只在政治类官员身上出现,但是,这只是一个习惯而不是一项制度,它并没有排除其他官员引咎辞职的可能性。而且,西方发达国家的传统习惯及追究责任体系都与我国差异巨大,所以我们不应该在这种情况下将他们的习惯生硬地转化为制度。其二,从官员承担责任本身来说,各种组织的各级官员犯了错误都需要承担或多或少的责任,在无法纪可适用且必要的情形之下,就可以适用引咎辞职机制。当然,从国家法治的角度看,引咎辞职的主体是国家公务领导官员,引咎辞职机制等法纪外责任机制与国家法纪体系相结合将他们的行为规范完整的纳入法治体系,研究引咎辞职的主要目的也正是于此。
 
2、开放性
 
正如上文所强调的那样,引咎辞职机制要充分发挥作用就必须与诸如民众舆论等多种因素相结合,需要其他因素的推动。而其他因素要发挥作用的一个重要前提就是我国各级领导官员们的活动及引咎辞职的程序应具有开放性。首先,各级机关及其官员的活动要具有开放性。只有让公众能够充分了解国家机关及其官员的活动,能对其做出正确的评价,并通过媒体和公众舆论将民意充分地表达出来,才能对领导官员们的“咎”形成巨大的舆论压力,从而推动引咎辞职机制的启动。其次,引咎辞职启动后,其自身的程序应具有开放性。引咎辞职的启动需要开放的空间,引咎辞职的运作也同样需要在开放中进行,只有让程序的每一步(提起、决定及后续安排)都公开透明才会使引咎辞职机制得以正常运作,以至发挥其应有的功能,从而取得应有的社会效果。当然,开放应该是全方位的开放:组织内、组织间及组织外。组织内的开放可以促使及时发现自身错误从而及时纠正,组织间的开放可以促进相互监督和共同发展,而对组织外的开发可以形成正确良好的舆论环境。只有三者合而为一共同发力,引咎辞职机制才会良好地启动、运行。
 
3、强制性
 
从表面上看,引咎辞职是责任承担者本人主动提起的,好像是一种自觉的行为,但是,作为一种责任的承担,从本质上讲就应该具有强制性;而且,一项机制的运作没有一丝强制而完全指望自觉也是不现实的。首先,有“咎”官员自身需要有内在良心的强制。引咎辞职的方式是自己主动提出辞职,这就需要官员们有着较高的道德水准,当出现“咎”时就会受到自己良心的谴责,而良心谴责达到一定程度时就会强制自己主动提出辞职。其次,引咎辞职的启动需要外在舆论的强制。领导官员们活动的开放性让外界能清楚地看到他们的“咎”,外界就会对他们的“咎”做出评价,以至形成巨大的舆论强制,促使有“咎”官员(尤其是对那些不愿主动引咎辞职的有“咎”官员)提出引咎辞职。再次,必要时需要启动刚性的强制程序。在自身良心和外界舆论的强制之下,大部分有“咎”官员都会主动引咎辞职,但总会存在一些官员对前两种强制能够“刀枪不入”而泰然处之。在这种情况下,就需要刚性的强制程序,如动用不信任表决及弹劾程序:有权组织通过不信任表决或弹劾程序罢免那些该辞而不辞的领导官员。
 
4、程序性
 
领导官员的职务去留不仅与其的自身权益密切相关,而且极有可能对其所在组织及其他相关方面产生影响。尤其是那些位高权重的国家官员的引咎辞职往往会给国家的政治生活及社会管理带来巨大影响,只有程序公开、公正、合理了,引咎辞职的应有功能才有可能真正发挥,因此,为了充分实现引咎辞职机制的功能就需要设立严格的程序作为保障。具体而言,这一程序主要涉及如下几个方面的内容:
 
其一,引咎辞职的提起。当官员主动(对那些该辞而不辞的官员有权组织应启动不信任表决或弹劾程序罢免)提出引咎辞职时应做到:1、书面提起,说明事由。口头辞职申请只能视为其有辞职的意愿,不能正式启动引咎辞职程序。而引咎辞职的申请之所以要附上辞职理由,这一方面是为收到辞职申请的机关在审查决定是否同意该引咎辞职的申请时提供一个斟酌裁量的基准,另一方面对该公职人员自身而言,也可表明其此次辞职申请是出于其对自身存在的有关过错进行反省并愿意承担相关责任的结果,即可证明其此次辞职行为乃属“引咎”而为。2、向有权组织或个人提起。这里的有权机关会应人或应组织性质而定,一般是能够对官员去留作出决定的任免机关或者个人。3、发表声明。在提出引咎辞职后,官员应及时在相关层面发表声明,说明辞职的事由。
 
其二,引咎辞职的决定。对提出引咎辞职人员享有人事决定权的组织或个人在收到有关人员引咎辞职的申请后应及时依照相关程序作出是否同意的决定。但在有关组织作出决定之前,辞职申请人不得放弃履行正常职权。在对辞职申请作出决定之时,有关组织应对申请人本人进行必要的询问或对相关人员进行适当的调查以确定该申请人是否确实不宜继续担任其职务。如果有关组织最终决定接受辞职申请,应当作出书面决定,并在相应范围内以公告等形式及时公开。书面决定作出后,该辞职申请人与相关组织之间的职务关系自此正式解除。如果有关组织最终决定不接受辞职申请,也应当作出书面决定,并在相应范围内以公告等形式及时公开。如果在调查中发现辞职申请人存在违法违纪情形时,有关组织应依照法纪体系作出处理。
 
其三,引咎辞职的后续安排。官员在引咎辞职后,组织一般会视不同情况对其进行不同的安排。在这方面应该注意:1、紧密把握引咎辞职的目的。引咎辞职机制的存在对辞职申请人来说无非是治病救人。所以,对于引咎辞职者,我们不能一棒子打死,让其永世不得翻身;也不能走走过场以避人耳目,让其继续轻松潇洒。而应该根据其主观恶性及错误程度等相关因素对其进行恰当的安排,努力做到惩前毖后,治病救人。2、后续安排公开透明。对引咎辞职者的安排必须做到公开透明,只有公开透明才能有利于监督,从而使得后续安排不至于变味;也只有公开透明,相关层面的民众才会放心满意,从而促进组织、社会的和谐发展。在公开透明方面,对引咎辞职国家官员(特别是高级官员)的后续安排显得尤其重要,因为他们的影响层面往往更深更广。对于他们,应该确定一个适当的时限,就是在引咎辞职后的一定时间内的人事安排都应该及时在相关范围公开。
 
二、路径
 
在明确了引咎辞职应有的功能、性质和特征之后,笔者认为,在我国构架引咎辞职机制的路径应该是:首先,国家立法机关要尽快完成各类公务领导官员引咎辞职程序立法,并制定包括罢免、责令辞职、开除、降职、调职等一系列完善的国家公务人员管理法纪体系,以尽量少的留下法纪体系缝隙。其次,各类国家机关应以相关法律法规为指导,构建适合本类机关实际并与相关法纪体系紧密相配套的公务领导人员引咎辞职机制。再次,各个国家机关在准确把握住引咎辞职机制的填补功能,密切结合民意、舆论等其他相关因素以及本机关实际的前提之下,决定是否同意引咎辞职或启动责令辞职等程序。至于其他非国家组织,可以国家公务人员引咎辞职机制为参考制定自己所需的引咎辞职机制。
 
三、立法建议
 
首先,要尽快加大程序立法力度。最高立法机关应该对引咎辞职程序作出最一般的规定,在作出一般性规定之后,最高立法机关可以以授权的方式让相应机关作出符合本类机关的程序。地方及下级机关可以在遵守国家和上位法规的前提下可以制定更为具体的程序规定。
 
与此同时,要修改一些不符合引咎辞职本质的规定。前面已经强调,引咎辞职是法纪责任之外的法纪外责任的一种承担方式,其根本功能是填补法纪责任的空白。法律、纪律及正式规定无需对引咎辞职的具体原因作出规范,如果法律纪律对“引咎辞职”原因作出了具体规定,那么该类规定就已经被纳入法纪体系而不再属于引咎辞职的范畴。所以,相关对引咎辞职原因作出具体规范的规定应该进行修改:将能够加以具体规定的行为纳入法纪责任范围,将不能加以具体规定的行为以原则性的方式纳入引咎辞职机制。
 
基于以上所述,笔者认为,公务员法能正式引入引咎辞职是一个进步,但其对引咎辞职的规定还有待完善。第一,八十二条第三款(中华人民共和国公务员法第八十二条第三款:领导成员因工作严重失误、失职造成重大损失或者恶劣社会影响的,或者对重大事故负有领导责任的,应当引咎辞去领导职务。)不宜以列举的方式将引咎辞职的范围加以规定,应该紧扣引咎辞职填补法纪体系之功能这一特点作出原则性规定。第二,第四款(中华人民共和国公务员法第八十二条第四款:领导成员应当引咎辞职或者因其他原因不再适合担任现任领导职务,本人不提出辞职的,应当责令其辞去领导职务。)应该对引咎辞职程序作出一般性的规定。第三,增加一款作为第五款,授权相应机关对本类机关引咎辞职程序作出规定。

主要参考文献

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卓泽渊 教授
 卓泽渊个人简历





 卢云教授生平简介

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