司法体制：司法改革的重点
司法体制改革是我们面临的重要的政治任务和法治任务。人民对司法体制改革寄予了厚望，民主政治建设和法治建设都对司法体制改革提出了新的要求。在我们筹措与启动全面的司法体制改革的时候，什么是司法体制改革的重点，是我们必须清楚认识并明确回答的问题。对于司法体制改革重点的认识和把握，将直接影响整个司法改革的发展乃至整个法治的进程。但是，一个时期以来，在这一问题上的理论歧见与实践误解都不少，严重地影响着未来体制建构的可能性与先进性。在此，谨将自己的一得之见奉献给学术理论界的同仁们，以期能引起必要重视，以推动中国司法改革的发展。我以为，司法体制改革的重点应该定位在司法体制这个不言而喻的中心点上，我们必须对司法改革的这一重点具有明确的认识。
一、司法改革为什么要以司法体制为重点
司法改革要以司法体制作为重点，是由我国法治与司法的整体性质所决定的。法治是一个整体。司法是法治的一个环节，也是法治中相对独立的单元，也可以说司法本身也是一定意义上的一个整体。法治是一个系统，司法则是这个大系统中的子系统。法治具有整体性质，在法治之中的司法也具有自身的整体性质。既然司法是一个相对独立的整体，我们在对司法进行改革时，就必须全面关注作为整体的司法，并对司法进行整体性的变革。要对司法进行整体性变革，我们就必须关注司法体制。司法体制是司法在制度意义上的整体表述，是对司法的制度性概括，是被国家的法律定型化了的司法结构体系与内在机制。要想对司法进行整体化的改革，就必须从司法体制入手，并始终围绕司法体制这个重点来展开我们的改革工作。只有这样，司法改革才可能在尊重司法本身的性质基础上进行，司法改革才符合于司法本身的性质与要求。
司法改革要以司法体制作为重点，是由我国司法所存在的问题所决定的。我国目前司法所存在的问题，并非是细微末节的事项，而是事关全局的诸多方面。从执政党与法律的关系，到党对司法工作的领导方式；从司法与立法、行政之间的关系，到司法自身的内在结构；从刑事司法、民事司法到行政司法；从审判、检察到侦查；从一审、二审到再审；从审理、裁判，到执行；从司法自身的监督体系，到司法所承受的国家监督和社会监督，等等，都需要我们重新审视。司法所存在的问题，也不是某一个单一的原因所导致。司法所存问题的成因十分复杂，而且具有历史形成的整体性。这些整体性的成因在历史的发展中不断整合，已经演化为固定的结构性的问题。各种因素相互交错，彼此重叠。各种问题的多种成因之间又相互纠缠、混合，大有疑难杂症之嫌。面对这样的问题，我们必须从全局着眼，抓住体制这个根本。只有这样，我们才能对症下药，对司法的弊病予以彻底的治疗，有效的根除。在根除了既有弊端基础上的新的司法体制才可能真正地成为影响深远，造福后世的制度基础。
司法改革要以司法体制作为重点，是由我国的司法改革的目标确定的。我国现在正在进行的司法改革，其目的在于实现司法的公平与正义。我们已经达成的共识至少包括，社会主义司法制度必须保障在全社会实现公平和正义。根据我们的既定方针，我们必须按照公正司法和严格执法的要求，完善司法机关的机构设置、职权划分和管理制度，进一步健全权责明确、相互配合、相互制约、高效运行的司法体制。从制度上保证审判机关和检察机关依法独立公正地行使审判权和检察权。完善诉讼程序，保障公民和法人的合法权益。切实解决执行难问题。改革司法机关的工作机制和人财物管理体制，逐步实现司法审判和检察同司法行政事务相分离。加强对司法工作的监督，惩治司法领域中的腐败。建设一支政治坚定、业务精通、作风优良、执法公正的司法队伍。公平正义是法的最高价值期求，也是这次司法改革的目标，所有的改革工作都应当是以公正为核心来展开的。司法公正，必须在制度性保障下，才可能为人们与社会所长期拥有。否则，公平正义就可能在一时获得，在另一时又将其失去。如果司法改革只是一时的得失，这就是改革的悲剧，甚至最终会葬送改革，使改革成为徒劳。基于改革目标的全局性影响和决定性意义，司法改革必须抓住司法体制这个重点来全面推进。
司法改革要以司法体制作为重点，也是历史的经验与教训所证明了的必然选择。我们的司法改革究竟是从什么时候开始的，学者们有着完全不同的认识。但是，任何学者都不会认为我们的司法改革从现在才开始。至少是从改革开放以来，我们就在探索司法改革的路径，也采取了相当多的改革措施。但是二十来年的改革并没有使司法得到根本改观。这当然与经济的市场化与政治的民主化有关，但是，司法改革未能明显见效也不能不说是一个客观的现实问题。尽管我们因应时代需要，对司法进行了多年多项的改革，但是由于市场经济的迅速发展和民主政治的快速进步，司法还是捉襟见肘，难敷使用。这不能引起我们的高度重视。我们现在推进的司法改革不是要走历史的老路，千百次在一些细节上纠缠，而是要从全局出发，为未来开辟新的道路，为未来的司法发展奠定坚实的体制性基础。鉴于此，司法改革就必须着眼于制度的建构和机制的设立。只有有了良性的，可以自我修正的制度与机制，我们才能认为我们新的司法改革达成了预期的目的，实现了对于既有改革的历史性超越。司法改革为了达到历次改革所无法企及的目的地，必须从一直未能很好解决的体制问题入手，提纲挈领，纲举目张地进行。
二、将司法体制作为改革重点的基本含义
把司法体制作为改革的重点就意味着，我们所要改革的是司法的制度体系与运作机制。作为体制，应该认为，它包含着制度体系与运作机制两个基本的方面。对司法制度体系与运作机制的改革是改革司法体制的重点。司法的制度体系，是司法体制的框架，它将在整体上决定着司法的基本情形与状态，它是关于司法宏观的制度性规划与安排。它首先涉及的是政治权力、国家权力、社会权力、人民权力与公民权利之间的关系问题。应该理解为司法体制改革的目标在于对这几个方面进行合理的配置，并为这种合理的配置提供制度化的体系。其次，司法体制改革当然地包括司法权力各个部分之间的设置。其中理应把前面论及的政治权力、国家权力、社会权力、人民权力与公民权利的设计理念加以贯彻，最终制作出尽可能完美的司法制度性图景。司法的运作机制，是指司法的要素及其整体互动与运动的内在机理与关系状态，是司法体制的重要构成部分，是司法体制中最具有活力和最富有变化性的因素。如果司法体制改革对此没有充分的考量，就必然会使即使是设计得十分美好的空中楼阁也难以在大地上生根。运作机制制约着司法体制的实际效能与现实状况。
把司法体制作为改革的重点意味着，我们所要改革的是司法的组成要素与结构状态。作为司法的组成要素，就要明确司法由那些机构和哪些环节构成，这些机构与环节的职责如何设定和设定为什么。司法是由多个要素的组合而成的。首先是司法与非司法要素之间的关系问题，这是我们必须考虑的。它涉及到的是司法权外在结构关系的制度安排，比如司法权力与政治权力、立法权力、行政权力是什么关系。其次是司法权自身的内在要素与结构问题。从广义上讲司法权是否包含着侦查权、公诉权、审判权三者；或者是否包含着裁判权和执行权。各种权力拥有者各自的职责是什么的。侦查权、公诉权和审判权是怎样进行权力配置与权力协调的。司法裁判的执行权与司法裁判权是由一个机构行使或是由不同机构行使，彼此之间如何衔接与互动。这就要求我们在确定各个要素的同时，还必须具体设计出各个要素之间的结构状态。司法也是由各种环节组合的。起诉、受理、审理、裁判、执行；一审程序、二审程序或者三审程序、审判监督程序，何以设定，何以衔接。无论是要素或是环节都有一个结构的问题。司法的要素与环节的结构都将影响司法的效能与效用。这种结构状态既包括静态的布局，也包括动态的运作轨迹。司法权内部的管辖、制约、协调、互动都是结构的问题。这些问题得不到很好的解决，司法的运行就会遇到障碍。
把司法体制作为改革的重点意味着，我们不能错把司法体制之下的某些具体的程序或规定作为重点。司法体制改革，顾名思义，所要改革的对象就是司法体制这一宏观架构。如果我们沉醉于过于具体化的细节改革，而忽略了改革的根本任务，最后会使轰轰烈烈的改革削减其应有的效用。哪些是属于体制的问题，哪些是司法工作中的细微末节，要有一个清醒的认识。这里不是说细节不重要，而是说在体制改革中不可以夸大细节的作用，更不可拘泥于细节。在司法活动中，也许一个物件或一个程式都是重要的。但是其效用和影响是否具有全局性和根本性，是令人疑虑的。具体说来，法袍、法锤都是重要的，但是如果以法袍、法锤或类似物件的增减来替代司法体制改革本身，那么司法体制改革就只能是一场闹剧。使某些具体的程序或作法，更符合法理的要求，更有利于人民的诉权的享有和行使，当然是我们的目标。但是我们司法体制改革的根本目的还是要建立一种整体性的制度，使人民能够在这个制度中永远受益，而不是收之东隅，又失之桑榆，甚至得小而失大。
司法体制改革的重点在司法体制意味着，司法体制改革要把长效的体制建设摆在改革的首位，而不能只顾眼前不及长远。我们在处理各项事务中，从宏观上讲都应该兼顾现在与未来，现实与理想。但是在具体的事务中，我们则需要有所侧重。在拟制具体的改革措施时，我们需要更多地关注现实；在制定长远的宏观体制时，我们就不能目光短浅。一叶障目，不见泰山的改革，所带来的仅仅只是眼前的实效，从长远来说也许还是有害而无益的。我们现在要谋求的是进行一种长期有效的体制建构，而不是仅仅去获取立竿见影的短期效应。我们长期以来习惯于政治运动的工作方式。运动式的行为方式在指导思想和行动口号上早已被否定，但在事实上，这种思维并没有从我们头脑中彻底根除。在司法体制改革中，如果我们还不得不采用运动的方式来进行推进的话，而我们的体制方案绝对不能是运动式的，否则就可能葬送我们的改革本身，使我们的改革成为徒劳。我赞成在推进方式上容忍和采用一定的运动方式，但是在体制建构、机制设置、要素设计与结构配置上，是不应该是运动式的。即使是在推进方式上对于运动方式是采用，同样也要保持必要的警醒。必须警惕运动式的推进思维在无意中向体制设计延伸，必须防止运动思维成为未来体制不良的病因。
司法改革应该以司法体制为重点，也必须以司法体制为重点，并且始终围绕这一重点加以推进。只有这样，司法改革才可以能达成预期的目标。
三、如何抓住改革司法体制这一改革重点
认识到了必须把司法体制作为改革重点，也把握了司法改革以司法体制作为重点的含义，还不等于我们就能坚持这一重点。我们怎么抓住司法体制这一重点呢？我个人以为必须注意以下的几个方面：
第一，我们要在改革方案的拟制中就把司法体制作为重点来考虑。改革方案对于任何改革来说，都具有蓝图的意味。谋定而后动，是成功的保证。我们在谋的时候，首先就要抓住司法体制这个重点，围绕司法体制做文章。以司法体制作为改革重点的方案制定之后，才有可能事半功倍地开展改革。在制定司法改革方案的时候，我们就要努力从组织上排除本位主义、部门利益的影响，充分发挥人民的力量和学术的力量。只有无私的改革方案才最有利于良好的体制设计。任何掺杂狭隘利益的改革方案都非常容易使改革无法触动体制，而归于流产。
第二，我们在改革方案的推行中要始终不忘司法体制这一根本。改革司法体制的方案拟订之后，并不是就万事大吉，这也只是走完了第一步。更艰巨的任务还在于如何实施改革方案，使方案所蕴涵的改革意图能够得到全面的实现。实施方案的过程中，我们还可能对既有的方案进行修正。这种修正是不可缺少也十分重要的。但是，在对既有方案进行修正时，我们就有着远离初衷的危险。因此，我们要警醒我们自己，修正方案，但不要偏离改革的方向，不要偏离改革的中心，不要失落了改革的重点。
第三，我们发现出现了重点的移位或偏差之后，要有及时修正的机制、勇气和行动。在实施改革的过程中，我们可能发现既有的方案或正在进行的改革已经远离了改革的重点，舍本逐末了。这时我们就需要一个修正航向的机制，我们就需要重新回归到改革的重点，即对于体制的改革上来。这时，首先需要的是一个救济的机制，同时也需要我们具有修正的勇气，最后还需要我们有具体的修正行动。机制、勇气和行动，这三者恐怕是一个都不能少。缺少任何一个因素，我们的改革就可能难以回归到正途。我们不但要迷途知返，而且还要有迷途能返。只有具有从迷途回归正途的机制和能力，并具有实际行动，我们才永远不会失落体制改革这一重点。
需要特别说明的是，我并不认为司法改革的内容仅仅是司法体制改革，或者改革了司法体制就等于改革了整个司法。本文的目的仅仅是在强调司法体制改革是司法改革的重点，没有对于司法体制的改革，就不是彻底的司法改革，就不完全是我们所要追求和推进的司法改革，就无法实现司法改革的目标，也无法完成司法改革的任务。改革司法体制往往比改革司法细节具有更大的阻力，因此我们要有足够的心理准备、坚强的改革决心和有力的改革行动。改革司法体制，是我们推进司法改革的坚定不移的重点。我们应该、必须，也完全能够完成历史赋予我们的改革使命，使司法改革因体制改革的成功，而为司法公正的崇高理想开辟道路。
——本文已经发表于《中国党政干部论坛》2004年
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