权力的根据并不在权力的本身。权力的根据在于民众对权力的赋予以及民众对权力行使的认可。所谓选举、推举，不过是权力获得的过程而已。由于权力获得的过程不可能让所有的人都参与，甚至绝大多数人都无法直接参与，因此，怎么保证权力的赋予是正当的，就成为了一个十分困难的问题，于是就有一个对权力赋予过程的监督问题。人民将权力之一部分让渡于公共管理者的过程，站在民众的角度，是权力的赋予，站在管理者的角度，就是权力的获得。赋予与获得是权力移转过程的两个侧面。如果权力赋予与权力获得的过程没有制约，就无法保障这一过程是正当的，就无法保障权力赋予者和权力获得者在这一过程中的行为并未违反公众的意愿，甚至一定是公众意志的反映。至于权力行使，更不可能由每一个人来完成。它必须由公众依靠一定的程序认可的人代为进行，那么这些由公众认可而行使管理社会权力的人，其行为是否是为公众利益的，如何保证他们永远为公众的利益而工作，这就使对权力获得者的监督或制约显得必不可少。

    任何国家权力无不是以民众的权力让渡与公众认可作为前提的。如果一个权力是由民众让渡，并为公众认可的，我们即说该权力的获得与行使是正当的，否则该权力存在的合理性就有问题，该权力的任何行使都无法具有合理性。何以保证权力的让渡过程是正当，就成为一个极为重要的问题。权力让渡的程序是权力让渡正当性的保证。这个程序应当是由人民设计，并用法律记载的。而且关键之处还在于这种程序被严格执行和遵守。权力一旦被让渡，再进一步的问题，就是何以保证被让渡出去的权力不被滥用。人民对于自己让渡出去的权力并不会不闻不问，而是还会时时关注，防止权力滥用的情形发生。人民用什么来制约自己让渡出去的权力，怎么制约自己让渡出去的权力就是一个重要而必须解决的问题。

    制约权力正是在以上的意义上被提出的。受到制约的权力并不是直接执掌在人民手中的权力，而是被人民让渡出去的权力。如果把人民直接拥有的权力称为第一层次的权力，也可以把人民让渡出去的需要加以制约的权力理解为第二层次的权力。后面所谈及的制约权力都是指的第二层次意义上的权力。制约权力，在逻辑上主要的应当是制约权力的行使。然而仅仅依靠对权力的行使进行制约也就很难达到制约权力的目的，于是制约权力的获得也就进一步为人们所重视。制约权力也就不仅是指对权力行使的制约，而且包括对权力获得的制约。

    权力获得与权力行使，总是少数人的事情。而独立存在的每一个个体都是有自己独立思维和相对利益的，他们在总体上都有一种背离集体或公众的倾向。对他们的制约就成为了必要的。在制约机制中，最有效的制约手段当然是法律。这是由两个主要的因素决定的。一是任何权力的行使一般地都是以法律作为根据的，并以法律作为权力行使的范式与轨迹；二是在制约权力的规范中惟有法具有国家强制力做保证，并具有公认公知的特点。日本法学家川岛武宜在阐释法律的不确定性问题时说，“法律决定关系到我们的权利义务的重要内容，因为它涉及动用政治权力的强制。所以，法律必须明确意味着：依据法律对所发动的政府强制力的制约是明确的，我等国民互相之间谁的、多大程度利益得到确保也是明确的。” 有了相关的制约权力的法律，并不意味着权力就已经受到了制约。还需要把制约权力的法律现实化，使制约权力的法律成为社会的实际，这样也就达到了法治的目的，在制约权力的意义上也就实现了法治。我曾经也如同其他学者一样发表过法治所治的对象首先就是权力的观点，但后来，我读到了一篇批评文章说“法治是治权”的观点是对于法治的误读。我以为其中有一些道理。但我至今依然认为，把治权作为法治的首要任务是没有错误的。我们所反对的仅仅是简单地把法治与治权等同起来的狭隘观点。法治必须首先治权，而且必须是依法治权。

   能否用法律有效而科学地制约权力，是一个社会管理状况的评价标准之一，也是一个社会制度优劣程度的标志，也是特定社会是否存在法治的标志。在我国这个具有长期专制和集权历史与惯性的国度，强调对权力的依法制约具有特别的意义。制约权力在世界各国法治化历程中的意义已经为历史发展所证明，在中国建设法治国家的征程中，是我们所不可忽略，必须予以特别关注并为之努力的。