一、血泪呼唤

   法治与人治,是两种根本对立的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。一个国家或社会，是选择法治还是人治，往往受制于多种因素。一旦作出选择，一个社会或国家就将为此获得民主、进步的契机，并有恒久的生命力；或者陷入专横、保守而为不确定的因素所左右。法治或人治的最初选择，也许是一个国家或民族在既有文化传统下自然发展的结果。法治或人治的路向一旦确定，真正的法治是不可能向人治转化的，因为真正的法治具有防止这种畸变的内在机制。真正的人治要向法治转化也绝非易事。人治发展有着不低于法治发展的惯性。一个国家或社会要由人治向法治转化也特别艰难，甚至比从法治向人治转化更为艰难。一个人治的国家或社会，是继续实行人治，还是弃人治而图法治，是一个极其艰难的选择，即使痛下决心作出了选择，也还有一条漫长而艰辛的道路要走。对于一个具有几千年人治传统的国家要走向法治，真可谓雄关漫道真如铁。

    回想我们走过的历程，可以说，选择法治，完全是共和国人民的血泪呼唤。

    二十世纪中叶的中国终于跨入了共和国的新时期，开始了建立社会主义法治的新航程。共和国建立之初，一切都是那么清新，人们冀望着能够在这一千多万平方公里的土地上描绘出最新最美的图画。当时的一些学者已经提出了建设社会主义法治的问题。共和国的许多领袖，对于法治也许还没有明确而深刻的认识，但是，他们领导下的法制建设虽是初创也颇有成效。正是这些略显粗疏而十分及时的法治思想和法制建设为未来的法治之路创建了最初的根据地。

    1949年2月，中共中央发布了《关于废除国民党的六法全书与确定解放区的司法原则的指示》，宣布“在无产阶级领导的工农联盟为主体的人民民主专政政权下，国民党的六法全书应该废除。人民的司法工作，不能再以国民党的六法全书为依据，而应该以人民的新的法律作依据。在人民新的法律还没有系统地发布以前，应该以共产党政策以及人民政府与人民解放军所已发布的各种纲领、法律、命令、条例、决议作依据。目前，在人民的法律还不完善的情况下，司法机关的办事原则，应该是：有纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从纲领、法律、命令、条例、决议之规定；无纲领、法律、命令、条例、决议规定者，从新民主主义的政策。”共和国建立之时的、起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》第17条明确规定，“废除国民党反动政府一切压迫人民的法律、法令和司法制度。制定保护人民的法律、法令，建立人民司法制度。”其中无不包含着共和国的缔造者们决心要系统地发布人民的新法律的强烈愿望和法制理想。

     在1949年共和国建立时，也确实为此进行了不懈的努力。与《中国人民政治协商会议共同纲领》同时制定的，还有中国人民政治协商会议组织法、中央人民政府组织法两部政权建设方面的基本法律。就在1949年，谢觉哉提出了，“我们不要资产阶级的法治，我们确要我们的法治。”1950年第一届全国司法工作会议就提出了在否定国民党司法的同时，要“代之以新民主主义的法治观念和道德观念”

     1953年底，中央人民政府委员会第28次会议通过了《关于政治法律工作的报告》，明确指出，“现在，大规模的有计划的经济建设已经开始了。在这种情况下，我们的政法工作，主要的已经不是进行象过去那样的社会改革运动，而是逐步健全和运用人民民主的法制，进一步巩固人民民主专政，同时，继续完成过去尚未完成的某些社会改革，以保障经济建设和各种社会主义改造事业的完成，保护人民群众的民主权利使之不受侵犯。”进而确定了未来政法工作的四项基本任务：健全人民民主的法制，保障经济建设的顺利进行；进一步健全人民民主制度，加强自上而下的群众性的监督与批评；保护人民的民主权利，人民群众的一切合法权利是应该被尊重的，应该成为国家全体工作人员，特别是政法工作人员所切实遵守的原则；保护国家财产，依法严厉制裁一切贪污和盗窃分子。

     1954—1957年间，中国法制建设步入了一个崭新的历史时期。1954年9月召开了第一届全国人民代表大会，制定了《中华人民共和国宪法》，《全国人民代表大会组织法》、《国务院组织法》、《人民法院组织法》、《人民检察院组织法》和《地方各级人民代表大会和地方各级人民委员会组织法》等重要法律。中国资深法学家回忆说，“1954年我国的第一部宪法诞生了，对于象我这样搞宪法专业的青年教师来说，高兴劲就别提了。我把这一盛事看成我国步入民主法治的新起点，认为现在民主和法治的阳光已经照射出来了，理性的王国已经开始出现了，似乎从今以后，迷信、偏私、特权和压迫已经一去不复返了。”  从1954年9月至1957年，三年时间内全国人民代表大会及其常务委员会、国务院及其各部委共制定规范性法律文件730多件。年轻的共和国赢来了法制建设的新时代。在这一时期，共和国的基本制度得以确立，人民的民主权利、公民的权利和自由得到了宪法和法律的确认，人民的司法制度得以普遍建立。刑法、刑事诉讼法方面的法典也在起草之中。

    如果能够天遂人愿，中国法制建设一帆风顺地发展，共和国的法治必将及时地得以建立。然而，历史的不幸却降临了中国大地。1957年春夏之交，反右斗争开始了。立法工作停滞下来。一些既有的立法也得不到实施，司法制度不断受到破坏。1957年7月，中央规定，地方司法机关向地方党委负责。1957年8月，铁路与水上运输法院被撤销。在人民公社化之后，公社成立政法公安部；许多地方县一级的公安机关、法院和检察院实行了组织合并，也成立政法公安部；地区和省（直辖市、自治区）两级的公检法机关则实行联合办公，由党的政法工作领导小组或政法党组实行统一领导。“1957年的反右派斗争中，主张‘法律至上’的观点被批判为‘以法抗党’。毛泽东本人后来也公开颂扬‘和尚打伞，无法无天’造成‘文化大革命’的灾难。” 1958年8月，在北戴河召开的政治局扩大会议上，毛泽东和刘少奇作出了“不能靠法律治多数人”和“法律只能作为办事的参考”的讲话。 1959年4月，第二届全国人民代表大会第一次会议作出决议，撤销司法部，地方各级司法行政机关也随即撤销。1960年11月，在中共中央批复中央政法小组关于中央政法机关精简机构和改变管理体制的报告后，最高人民法院、最高人民检察院和国务院公安部合署办公，由公安部党组统一领导。至此，严重的党法不分，机构残损，整个司法体制和司法程序都被破坏了。在反右斗争中误我为敌，把一些关于法律、法制和法治的正确主张都作为右派言论来加以批判，而且对持有类似观点的人进行政治迫害，群众运动代替了司法活动。 法律虚无主义成为了社会的主流。传统的无视法律的社会心理与强大的否定法律的政治潮流相结合，法治遭到严重破坏。

      历史的不幸并未满足于此，还有更大的灾难在未来等待着不幸的中国人民。1966年“无产阶级文化大革命”爆发了。文化大革命作为破坏法制的产物，又在更大程度地破坏着法制。其间提出并实行了“砸烂公检法”，在司法机构受到破坏的同时，司法程序也被彻底否定了。法制原则受到了严厉批判，整个法制被污蔑为“修正主义的”或“国民党的”。一些非法、专横、残暴的“规定”（如《关于在无产阶级文化大革命中加强公安工作的若干规定》即《公安六条》）等成为关押、杀害无辜者的根据。一些党政机构或群众组织任意抄家、搜查、游斗、刑讯逼供，形成逼供信的完整公式，冤假错案层出不穷。1975年宪法将1954年宪法中许多民主和法治的规定都予以了剔除，并肯定了文化大革命中的非法专横。1976年文化大革命结束后，其导致的非法状态并未随之消除，乃至到了1979年，“有些地区、厂矿、机关、公社、生产大队，还设有‘劳改队’、‘专政队’、‘封闭性学习班’等，未经任何法律程序和司法部门的批准，便擅自捕人关人。” 一场民族和历史的大劫难在“拨乱反正”的潮流中逐步地成为了过去。      

     1978年12月，中国共产党的十一届三中全会宣布，大规模的急风暴雨式的阶级斗争已经基本结束，因此对于社会主义社会的阶级斗争，应该“按照宪法和法律规定的程序去解决”。 1979年6月召开的第五届全国人民代表大会第二次会议宣布，“无论处理哪一类矛盾，都必须充分依靠人民群众，严格遵守社会主义法制。” 1979年在法制建设中具有重要意义的基本法律，第一部中华人民共和国《刑法》和《刑事诉讼法》公布了。1979年9月9日，中共中央《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》中明确指出，两法“能否严格执行，是衡量我国是否实行社会主义法治的重要标志。”“社会主义法治”被正式提出。据参加这一文件起草的李步云教授回忆说，“1979年9月9日，中共中央《关于坚决保证刑法、刑事诉讼法切实实施的指示》这一历史性重要文件，第一次在党内提出了‘社会主义法治’的概念。” “邓小平也明确指出，“必须使民主制度化、法律化，使这种制度和法律不因领导人的改变而改变，不因领导人的看法和注意力的改变而改变。” 同破坏安定团结的势力进行斗争，“不能采取过去搞政治运动的办法，而要遵循社会主义法制的原则。” 然而，就是在这时，法学家们写出了《论以法治国》的文章，一家全国性中央级大报也会以“依法治国显然是一个带有全局性的口号，中央文件和领导人没有讲过”为由要求修改题目为《要实行社会主义法治》。 从文化大革命结束以后，逐步地全党全国人民都开始了对于历史灾难的反思。出于对无法可依、有法不依深恶痛绝，出于对历史悲剧的深刻反思，呼唤法治成为了时代的最强音。

   抚今追昔、痛定思痛。过去的三十年，几乎三分之二都是一场场噩梦。一场反右斗争，使55万多人被划成右派，到1979年底就已经确认其中错划的至少为97%，达53万人之多，还有大量的案件尚处于复查之中。文化大革命中，因“刘少奇案件”，除刘少奇本人被迫害致死以外，受株连者竟达2600余件，28000余人。“冀东冤案”中有84000人受到诬陷迫害，2955人被迫害致死。云南“赵健民特务案”中，被迫害致死者达14000余人。内蒙古的“内人党案”竟然有346000余人受株连，1622人被迫害致死。在“砸烂公检法”中司法官员也有1565人被迫害致死......。从1978年到1987年的十年间，公安系统平反纠正的案件为399000件，检察系统平反纠正的案件为402000件，法院系统平反纠正的案件为301748件。 其中有多少辛酸、多少血泪啊!

    如果说法治的提出是中国人民历史经验的结晶，还不如说是中国人民满怀血泪的呼唤，是历经了无数苦难的艰难抉择。

二、理性思考与明智决策

    法治的概念被学术理论界的先锐分子提出来了，但法治的概念为全社会所接受还有一个艰难的过程。

     如果说，我国社会主义法治的概念是在共和国建立之初就提出的，那么，我们也可以说，它是在尚未得到我国主导政治和社会公众普遍认可的情况下因政治运动而销声匿迹的。在二十世纪七十年代末八十年代初，中共中央在自己的正式文件中提出了社会主义法治的概念以后，许多学者开始了对于法治的新一轮极为郑重的理性思考。中国法学界进行了法治与人治的第一阶段的大讨论。

   在第一阶段的讨论中，第一种观点认为，法治与人治相对立，因此，我们倡导法治就必须反对人治。第二种观点认为，法治并不排斥人治，法治与人治是可以相容、互补、结合的。第三种观点认为，法治概念不科学，必须予以抛弃。第一种观点被称为“法治论”，第二种观点被称为“结合论”，第三种观点被称为“取消论”。第二种观点将人治与人的作用相混同，导致了理论上的歧见。其实，人治并不是是否重视人或者是否发挥人的作用的问题，它指的是权力拥有者可以高于法律，人们应听命于权力者的意志而不是法律。它与法治所强调的法律的统治、法律至上是根本对立的。第三种观点显然是对法治的误解。 通过讨论，法学界基本达成了要法治、不要人治的共识。

    随后，法学界进入了二十世纪八十年代中后期的、对于法治的长时期递进式探讨，也即是法治讨论的第二阶段。探讨范围也从法治本身延展至相关的理论学说，为法治理论的全面建立进行着有意无意的理论准备。内容涉及法的概念、法的价值、法的精神、法治原则，立法、执法、司法、守法、法律监督、法律教育、法制宣传等各个方面。这一阶段，着重就法治在国家和社会生活中的地位和作用及其与客观规律、经济基础和其他上层建筑之间的相互关系进行了讨论。在法、法律、法制、法治、以法治国、依法治国等概念和口号的相互关系及其科学性方面展开了讨论。在是否可以提以法治国、依法治国等问题上也有着不同的见解。有的人往往以领导人的讲话和文件的提法为标准，来判断和限制依法治国问题的讨论，什么中央文件中只提‘法制’，没有提‘法治’，法治是资产阶级的口号等等。在法学界的努力下，党和国家及其领导人也不断采纳了法学专家学者的研究成果。1985年中共中央和国务院转发关于“一五”普法规划的通知中就提出了“依法治国”。1986年9月，邓小平指出，我们要通过改革，处理好法治和人治的关系。1989年9月26日在中外记者招待会上党和国家领导人明确表示，绝不能以党代法，我们一定要遵循法治的方针。

     1992年邓小平南巡讲话发表以后，尤其是中国共产党第十四次代表大会提出建立社会主义市场经济体制以后，法治的讨论进入了第三阶段。理论界和全社会都比较一致地认同“市场经济是法制经济”并从“市场经济是法制经济”过渡到“市场经济是法治经济”。通过对依法治国理论和实践的研究，进一步学习、研究了邓小平的法制思想；又以邓小平法制思想为指导，更加广泛而深入地探讨了建设有中国特色社会主义法治的一系列理论与实践问题。在理论研讨上，同市场经济的资源配置问题相似，法治的本质内涵开掘到权力与权利配置的深度。对实行法治与法律资源“本土化”以及法律移植问题也进行了一定程度的探讨。1994年中央领导集体听取了法学专家们关于依法治国理论与实践问题的讲座。1996年第八届人大四次会议将“依法治国，建设社会主义法制国家”作为国家和社会发展的战略目标写进《国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要》。其后的1997年，中国共产党“十五大”的报告又将依法治国确定为我国的治国方略，将建设社会主义法治国家确定为我国政治体制改革和民主法制建设的目标。法治在我国政治和社会生活中的崇高地位的确立和重要作用的肯定，为法治大讨论作出了为中国法学家、中国社会与中国民众拍手称庆的结论。  

三、什么是法治

   法治，西方辞书说，是一个无比重要的，但未被定义、也不是随便就能定义的概念。
   法治当然不是指法律制度。法律制度距法治还有相当遥远的距离。在法律已经客观地存在着的时候，可能法治连一个最基本的雏形也未产生。古希腊的亚里士多德即在理论上、一定程度地描述了法治。他认为，“法治应当优于一人之治”。 法治应该包括两重意义：已成立的法律获得普遍的服从。而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。 亚里士多德的法治理论应当说是已达到了相当高的境界，他所强调的法仅是“良法”，而不是“民主的法”。

    真正与民主相联系，与人治和专制相对立的法治，仍然只是由其后多少年的资产阶级创立的。与民主制相联系的法治是由资产阶级启蒙思想家们所倡导，由资产阶级实践的。英国法学家戴雪曾解释了法治的含义。他说，法治这一词有三个意思，也就是任何人不应因做了法律未禁止的行为而受罚；任何人的法的权利或义务几乎是不可变地由普通法院审决；任何人的个人权利不是联合王国宪法赋予的，而是来自宪法赖以建立的依据。 早在戴雪之前的英国法学家洛克认为，法治即是，政府应该以正式公布既定的法律来进行统治，这些法律不论贫富，不论权贵和庄稼人都一视同仁，并不因特殊情况而有出入。美国法学家潘恩也说，在专制政府中国王便是法律，同样地，在自由国家中法律便应该成为国王。其核心思想是要依法治理国家，法律面前人人平等，反对任何组织和个人享有法律之外的特权。 在资产阶级启蒙思想家们的理论指导下，资产阶级开始了自己的法治实践。在批判、借鉴资产阶级法治基础上建立起来的社会主义法治，当然要吸收包括资产阶级法治在内的所有优秀的法律文化成果，并且必须是对资产阶级法治的超越。

    法治应当如何定义呢？我认为：法治是与人治相对立的、以民主为前提和目标的、以制约权力与保障人权为基本特征的、依法办事的社会管理机制、社会活动方式和社会秩序状态。

   法治与人治相对立。法治与人治的对立首先表现在社会管理模式，包括社会统治模式的对立上，所有的人治都是一个人或几个人的统治。凡是世袭的、独裁的和专制的统治都属于人治的范畴，而民主的依法而治则为法治。其次，在权力的来源和结构上也是对立的。法治中的权力是被认为来自人民的，而人治中的权力则被认为是来自君主或者类似于君主的独裁者、专制者。法治总是以人民主权为原则来组织权力，人治总是以君主主权或类似原则来组织权力。再次，在社会控制的原则上，法治与人治也是根本对立的。因为，在政治领域中，人治总是以某种全能主义的权力来支配社会，作为控制社会的基本原则；在经济领域中，超经济的行政权力垄断是人治控制的重要特征；在思想文化领域，本着一统、高压、封闭、保守的原则，对社会实行文化专制主义的超强度控制，是人治统治的特色。

   民主是法治的前提。民主与法治并不等同，但二者须臾不可分离，法治必须以民主为前提。首先，没有民主，法就不可能是多数人意志的体现。不体现多数人的意志，法就失去了最基本的社会基础，依法而治就不可能进行，法治就会胎死于母腹。其次，没有民主，法就不可能在社会中得到有效的贯彻实施。法治主要的不是指完备的法律制度，它更要求完备的法律制度在社会中得到切实施行。没有民主，法治就不能起步。第三，没有民主，法就不仅不能约束权力，还可能为专制者所垄断、所驱使，法便失去了应有的尊严和权威，结果，人治取代了法治。所以，法治必须以民主为基础。  

    民主是法治的目标。民主与法治相对于人类的全面自由发展来说都是手段，相对于立法或执法、守法来说都是目的。在民主与法治二者之间。就局部看，民主、法治的手段与目的关系是相对的，民主与法治相应地互为手段和目的。就总体看，法治只能是手段，民主才是目的。因为，如果法最终追求的只是法治，而不是民主，法、法治都会偏离方向；法会因此而失去对于人类的更大价值，暗淡无光；人类也会在所谓“法治”的迷雾中丧失法治、丧失自我。把民主作为法治的目标，实际上是法治对于人的价值的最直接的体现。民主乃人民主权、多数人的权力、多数人的统治。法治必须在民主的基础上又以民主为目的。不以民主为目标的法治必将演化为人治，甚至专制。

    权力受到法律的约束，应当是法治的基本特征。任何法律社会，最容易对于法律构成破坏的因素必定是权力。权力是民主的产物，但它又有背离民主的倾向，保障权力对于民主的服从，只能依靠法律。权力是社会和国家的管理者，只有服从法律的权力才可能很好地管理社会和国家。

    人民的权利自由能够获得充分的保障，是法治的根本任务。法治本身并是自己的目的，即使是民主也必须归结到对于人民权利自由的充分保障上。人民的权利自由随时都存在被侵犯的可能性，法治就是要为人民的权利自由提供经常的、有效的保障，使之能够长期存在，不被侵犯，并切实实现。  

   法治的核心是法律至上。法律至上是法治的最基本准则。法治的内容至少包含着在民主立法的基础上，有法可依，有法必依，执法必严，违法必究几个方面。在立法民主存在的基础上，核心就是一个法律至上，严格依法办事的问题。有法必依、执法必严、违法必究概莫能出其左右。离开了依法办事，再好的立法意图也不可能转化为社会的现实。有法不依比无法可依更为可怕。在无法可依的时候，人们渴望着有法，还会以为一旦有法就好了，还有希望。在有法不依的时候，人们或许会渴望有法必依，或许会失望甚至绝望。所以，人们常说有法不依等于无法，实际上有法不依恶于无法。作为法治的依法办事首先便是对国家机关及其公务人员必须坚持法律至上的要求。由于国家机关及其公务人员的特殊身份，他们一旦不依法办事，往往难以追究；他们的违法犯罪行为对法治的破坏比其他社会主体更为严重。因而他们是最容易破坏法治、最严重破坏法治的主体。法治必须首先强调国家机关及其公职人员的依法办事。他们的依法办事表现在三个基本的方面。一是作为国家机关及其工作人员的特定身份，在其一般职务活动中应严格依法办事。二是他们作为国家机关及其工作人员的特定身份，在其对其他社会主体适用法律时应严格依法办事。三是他们作为与其他社会主体平等的法人、自然人身份时应严格依法办事。否则，他们就必须承担与其他公民同等行为同等的法律责任。这就是法治对国家机关及其公职人员的要求。当然，法治是一个社会整体化的状态，仅有国家机关及其公职人员的“法治”是不够的，社会的其他主体都必须严格地依法办事。

   法治是一种社会管理机制。作为社会管理机制的法治，与人治是对应和对抗的，它是社会控制者通过法所进行的社会运作过程和社会组织形式。在法治中，法的规定是社会管理的根据和手段，法的实现是社会管理的目标和要求，法的实施是连接法的规定和法的实现的桥梁。而民主则是法的规定、法的实施和法的实现的基础、底蕴、精神和追求。民主贯穿于法的规定、法的实施、法的实现的各个环节和整个过程。在法治中的法律不再仅是机械的律条，而是充满生命活力的精灵，是一种流动的过程，有机的构架和法律化的现实。法在人们的心目中至上至尊，人们在法里充满着自由和秩序。在法治中，社会被法连接构建成一个既有自由又有纪律，既有集体意志又有个人心情舒畅的生动、活泼、内在有机联系的整体。

   法治是一种社会活动方式。在法治状态中，人们都自觉地把法当作自己的行为准则，用法来引导自身的行为，衡量他人的行为。法成为人与人之间的连接线。人们依法从事社会生活或社会活动。在法治状态下，社会一般成员应以法律的方式构筑重要的社会关系，作出社会法律行为，就是社会的特殊成员，如政府官员、司法官员等也必须遵循法的规定，依法办事。人们是否以法作为自己的活动方式，或在何种程度上以法作为自己的活动方式，既是人们法治意识的外化，也是社会法治程度的标志。

   法治是一种社会秩序状态。社会的秩序状态是各式各样的，法治是一种良性的社会秩序状态。它是完备的法律制度被良好实/施后的社会实在，是社会法治化的结果。作为社会秩序状态的法治远非法律制度可比，它以法律制度为基础却远远地高于法律制度。只有在法律制度相当完备之后，又被很好地实施、实现了，才可能建立起作为社会秩序状态的法治。在这种法治之下，社会是稳定的也是发展的，社会是法治化了的社会，法治是社会化了的法治。社会以法治的状态出现和发展，法治在社会中得以充分展现。        

四、艰难的起步

    共和国已经走过了半个世纪的历程。这50年的大部分时间我们仅仅是在为中国法治的启动作准备。真正的法治建设的起步应是在1999年3月,中华人民共和国宪法对法治和法治国家予以的宪法确认。

    法治的目标已经确定,法治实践已经起步，然而，要实现法治还有一个艰难的过程。之所以艰难，首先是由中国社会的经济基础、上层建筑、文化背景、法治要素的状态所决定的。

    现代的法治，必须也必然是以市场经济作为经济基础的，然而我国的市场经济体制的建立还有一个渐进的历史发展过程。中国的市场经济是在高度计划经济的基础上改革发展起来的。长达几十年的计划经济已经在经济运行的模式上形成了固有架构，而且预设了其存在与发展的潜构架。建立市场经济体制不仅要改变现实的经济发展路径，而且要改变计划经济的潜构架。只有现实的经济基础被改变了，社会深层次上影响经济发展的潜构架也被改变了，市场经济体制才能够得以建立并被坚持下去、发展起来。要完成这一任务，对于我们来说仍然是十分艰巨的。在我国现实的社会生活中，许多方面都还保留着计划经济的痕迹。计划经济的思维方式、运行机制还滞留在社会的方方面面。更为困难的是，一方面，我们必须对计划经济体制及其遗迹进行清除，另一方面，我们还必须在一定程度上在计划经济轨道上滑行，甚至还在利用计划经济的某些手段或方式来解决现实的问题。这就使得改革计划经济的任务更加艰巨。    

   我们的上层建筑中还保留着与计划经济相适应、与市场经济背道而驰的制度和意识，政治民主化的任务还相当艰巨。我们现实的干部制度、人事制度、教育制度、科技制度、企业制度等方面都保留着大量的过度集权和行政命令的色彩。社会意识深处对于法治的自发排拒与对于人治的不自觉依赖，都形成了否定法治的心理定势和思维定势。政治决策、社会生活的不民主还十分普遍。我们的执政党、行政机关、司法机关都需要经历现代的民主化过程。长官意志、权大于法、唯上是从的现象还十分严重。政治民主的不发达，必然影响法治的建立。因为，真正的法治都必须是以民主政治作为前提和基础的。没有民主政治的建立便没有法治的建立。

   任何法治都是以法治所必要的社会文化作为其存在根据的。中国几千年的封建文化的主流就是专制文化。专制经过历史的浸润，已经渗透进入了我们的民族文化之中。以文化形式存在的反法治思想观念远不是一朝一夕就可以根除的。在思想文化没有得到有效的变革之前要全面完成法治的建立也是困难的。旧文化的清除与新文化的建立都不是简单的、短期能够完成的任务。我们现在都还肩负着重要的任务。

     法治观念是法治的思想依据，是人们关于法治的思想意识。它包括着人们对法治的态度、信念、认识、评价、情绪、感觉以及愿望、要求等。法治观念直接影响着社会法律制度在人们内心中的地位；影响着立法能否受到重视，以及受到重视的程度；影响着立法者立法活动的价值取向和立法后果；影响着法律制度的制定状况和完备程度。法治观念直接影响着社会民众对法律的认同与否及认同程度，影响着社会成员依法办事与服从法律的状况；影响着法律机构及其工作人员的执法情绪和执法状态，尤其是影响他们对法律的忠实程度。没有法治观念作为先导和基础，法治是无法建立的。法治观念的确立，不是一蹴而就的事情，它确立于社会意识的深处，存在于每一个社会成员个体化的心目之中。在一个缺乏法治传统的国家要确立起法治观念，更需要特别的努力。在现实生活中，不论是社会民众，还是司法官员，他们内心的深处的法治观念并非十分牢固。法治观念要内化为一种心理意识还需要历史发展的逐步深化，在很长的时期内，非法治观念都将经常影响着他们对于法治的理解和他们关于法的行为。

   法治原则是理性化了的法治指导思想。它对于整个法治都具有全面的指导意义，是在法治形成过程中逐步生成、发展并固定化了的法治精神，存在于法治观念之中，高居于法治实践之上。法治原则虽然是法治精神比较固定的理性概括，人们对其亦有普遍的共识。法治原则的确立有一个过程。有一个制度化过程、社会化过程和现实化过程。法治原则的制度化，主要依靠立法来完成，它需要立法上的明确确认并始终奉行。法治原则更需要社会大众的接受和拥有，成为大众都具有和坚守的法律高地。法治原则更需要法治实践来演绎和论证，并在法治实践中得以确立，真正成为社会的现实。然而，我国法治原则似乎还过多地停留在口号的层面。

   法治制度是一定国家法治的固化模式和理想模型。法治制度是一定国家分配权力、责任、权利、义务、自由、限制等的方案、原则和细则。法治制度预设了法治发展的状况，制约着法治的每个环节和整个过程。法治制度对于法治具有硬件设备和预设状态的意义。法治制度也是法治的基本依据。任何法治建设在社会法的实践层面上都是首先从法治制度建设上入手的。有了法治制度，法治建设才有了客观的基础。法治制度在制定的时候就预设了法治的发展前景，包含着法治建设的极大值。法治建设的实践只是无限地接近或等于法治制度的理想模式和预期状态。基于此，完全有理由认为，法治制度是法治的内部基础与先决因素。法治制度的建立和优化都是复杂的社会实践。一个时期以来，我们都曾得意于我们的立法成就，“许多法学家甚至国家领导人都曾自豪地宣告，我国社会主义法律体系已初步形成，国家建设的重要方面已基本做到有法可依了。但是当国家确立社会主义市场经济的改革个目标，并着手推进社会主义市场经济建立的时候，人们才发现，我们的话说得太早了。原来在市场经济建设的广阔领域里，几乎无法可依。” 除了立法在数量上严重不足，导致许多应当由法律调整的社会方面无法可依以外，计划经济中的立法，已经无法适应市场经济和法治发展的需要，甚至成为法治发展的障碍，既有法律相互之间的矛盾冲突也十分普遍并日渐突出。

   法治组织是法治的重要载体，在法治中起着举足轻重的重大作用，是社会法治状态的重要支柱和结构单元。法治化的执法组织是由依法享有设立权的权力机构，依法定程序设立的；其职权是由法律确定的，既不可随意侵犯或扩展，也不能随意削减或僭越，必须确保正确实现；其活动程序是由法律规定的，须按照法定的程序开展执法工作。其权威和尊严，来自其设立、变更或取缔的严格性，来自其职权的法定性，来自其执法的合法性，来自其组成人员的高素质。法治化的非执法组织也不同于一般的非执法组织。它不仅在设立上应具有法的根据，其活动也应以法为准则。法治组织的建立对于国家政治制度、政治体制都有着重大的依赖。法治组织的更新涉及到司法官员的切身利益。由于历史原因而形成的错误，在很长的历史时期中被不恰当地重复着，甚至延续至今。现有的错误尚不能终止，既有的错误又何能彻底纠正？法治组织的腐败也达到了令人难以置信的程度。收受贿赂、贪赃枉法、枉法裁判、出入人罪的司法腐败在个别地区令人发指。培根曾说，“一次不公正的（司法）判断比多次不平的举动为祸尤烈。因为这些不平的举动不过弄脏了水流，而不公的判断则把水源败坏了。” 司法腐败是最后的腐败，它将使一切腐败失去最佳的制约而归于不治。

   法治过程是法治得以建立或实现的前提，是法治的流程和外化，处于相对的动态，是法治构架的主要内容，是法治形成、发展的轨迹。没有法治过程就没有实在的法治。法治过程是一个极其复杂的过程，内含多个要素、多个变量，并受多种外在因素的影响。没有每一个环节和每一个方面的法治化，法治过程的法治化就无从谈起。法治过程与法的体制、法的机制密切相关。在我国，法的体制从来都是与政治体制紧密联系在一起的，本身就是政治体制的构成部分。它不能在法治的内部得以解决，它必须有待于整个政治体制的变革和发展。当然，法的机制中，也包含着法的组织机制和运行机制等，我们在这些方面都严重缺乏科学性，需要在法治发展的过程中得以完善。

五、农村法治最艰难

    中国的法治之路之所以艰难，还是由中国农村法治化的艰难历程所决定的。如果说，中国城市的法治化尚有一个艰难的历程，那么，中国农村的法治化任务就更为艰巨。农村法治化的艰难又必将影响和制约整个中国的法治发展。

    依法治国，建设社会主义法治国家，已经成为了我们的时代口号，然而，一个时期以来，我们似乎忽略了在中国法治建设中，最不应该忽视的重大问题之一，也是中国法治化中最艰难的课题——中国农村的法治化。我国农村占有最广大的地理区域，为中国领土面积的90%以上；拥有最多的人口，占中国总人口的80%以上。农村是最基本生活资料的终极来源，农业在整个国民经济中具有基础地位。可以断言 ： 没有中国农村的法治化就没有整个中国的法治化。如果我们对此问题没有清醒的认识，不从法治建设一开始就予以足够的重视，那么我们就会犯历史性的重大错误，中国的法治建设就不可能成功。

     农业生产力低下，特别是贫困，是农村法治建设的首要障碍。我国农业生产基本上还是靠人力，机械化程度较低。我国尚有大量农村人口仍然处于贫困线以下 ，还未解决温饱。这些尚未脱贫的人口大多居住在深山区、石山区、荒漠区、高寒山区、黄土高原区、地方病高发区和水库移民区，地域偏远、交通闭塞、生态环境恶劣、经济发展缓慢，他们的脱贫与其他脱贫者相比较，更加困难。相对贫困的问题，短期内更不可能解决。农业生产力低下，极大地阻碍了农村经济的发展。农村经济不发达，或者不能达到相当的发达程度，农村的法治建设就会因缺乏必要的经济支持而受阻。贫困的基础上建设不好社会主义，同样，贫困的基础上也建设不好社会主义法治。  

     农村市场经济体制尚未建立，使农村法治建设缺乏经济基础。现代法治的发展已经一再表明，只有市场经济体制才是法治发展的经济基础。我国目前的市场经济体制正在建设之中，农村的农产品流通体制尚未形成，尤其是其中的粮食市场尚未形成。粮食市场不能很好形成并有效运转，就必然会影响整个农村市场经济体制的建立。市场经济所要求的农业产业化远未完成。由于长时期的计划经济的作用，农业作为一个产业被城乡、所有制、行业所分割。农业产前、产中、产后本应具有的内在联系被人为割裂。在市场经济的条件下，使农业产业化，形成贸工农一体化、产供销一条龙，将农产品的生产、加工、流通连接起来。产业化后的农业将有更高的效益，更能在市场经济中抵御风险，为农业的进一步发展提供更好的基础和条件。然而农业的产业化发展，在我国才刚刚起步。农村市场经济体制的缺乏必然使农民的利益难以获得应有的保障，使农民缺乏抵御经济风险的能力，使农村经济发展受到阻碍。同时，也使农村法治建设缺乏应有的经济基础。

    农民的不当负担，严重影响农村法治建设的发展速度。农民的负担问题可以说是困绕中国历代统治者的一个重大问题。许多王朝的存废都在一定程度上与其所加之于农民头上的负担有关。几乎所有的明君都会考虑薄赋轻徭。我国政府一向重视减轻农民负担的问题。然而，一个时期以来，农民的不当负担问题，一直是影响农民积极性，影响农业发展的重大问题之一。党和政府，都致力于减轻农民负担的工作，为此发布了许多重要的法律文件，但其效果并不理想。不仅未能全面、有效地保护农民的合法权益，真正减轻农民的负担，甚至“愈减愈重”使我们的许多法律、政策丧失了群众基础，失去了群众信赖。有些地方机关甚至动用司法机关来收取各种非法的提留、税费，更使我们的司法机关也失去了其法律上的严肃性和权威性。一些被揭露或者被确认为加重农民负担的滥收费，其责任人员往往由于种种原因而不能受到应有的法律制裁，又使我们在另一个意义上失去了赢得群众的机会。农民负担问题，主要靠政策调整，即使涉及到法律问题，真正依法处理的不多。一些基层机构的无法可依和有法不依，对于农民的法治观念的确立是十分有害的。有的农民也采取“以非对非”，用违法犯罪的方式来对抗不当税费。农村的法治化又遇到了前所未有的障碍。

    计划生育是农村法治建设的特大盲区。计划生育是中国面临的重大难题。计划生育的重点和难点均在农村。尤其是贫困地区的计划生育工作更加难以开展。计划生育的法治盲区状况首先表现在在立法上。计划生育，作为一个涉及全社会的重大行为，本当由法律进行有效的调整。除我国的一些省、自治区和直辖市制定了一些关于计划生育的地方性法规外，全国统一的立法在计划生育上仍然是空白。因执行计划生育而侵犯公民人身权、住宅权、财产权的违法犯罪不绝如缕。由于法律意识的淡漠，许多群众自己的合法权益受到了不法侵犯，也不知道或不愿意诉诸法律，求得保护。即使有个别公民诉诸法律，有关司法机关也由于种种干扰和多种因素的考虑而有法不依。这种非常情形又反过来强化了计划生育上的法治盲区状态。如果这个盲区不消除，中国农村的法治建设就会受阻，农村的法治化就无法实现。
   
    过分紧密的家族关系是法治建设的非常因素。家族文化在中国这块土地上有其深厚的历史根源和社会基础。在过去相当长的历史时期中，家族关系被称之为“封建余毒”而受到了批判，被强行压抑了几十年之久。畸形的批判被解除之后，家族又重新复苏，尤其是在农村，通过编撰家谱、族谱，重修祖坟和清明祭祖等活动，家族联系逐步恢复，影响逐步扩大。到现在，许多地区一些同姓同宗者重新推举族长，家族的影响已经发展到了必须引起我们高度重视的程度。家族的复苏有其客观的必然性。家庭联产承包制的推行，首先就是对以血缘和姻亲纽带的间接认可。它对血缘的肯定与中国几千年依靠血缘关系的互助、交往传统相暗合。一家一户的农户，一旦遇到天灾人祸，在许多情况下，首先依靠的仍是亲属。家族在现实的农村发展中是有积极意义的，它有助于通过对家族内部关系的维护来维护整个农村的社会秩序；有助于农民之间的互相帮助和传统互助关系的传承，等等。但是其副作用也很明显，它可能与社会的法律要求产生矛盾；它一旦与其他社会力量发生冲突，就可能成为影响安定的重要因素。在许多地方，家族已经成为农村法治化的严重障碍。一家一户的农民冲突，常常演化成为家族之间的族际斗争。小规模的械斗，甚至演化为家族与家族之间的火拼。一旦司法机关介入，甚至会引发群体性的对抗，或群体性的反司法活动。农村的基层政权和基层司法机关受家族影响日趋严重。农村的基层政府和基层司法机关的领导与工作人员往往是土生土长的，他们与当地的各个家族有着种种联系。或同姓或同族或姻亲，严重影响着施政和执法的公正性，成为最为严重的法治破坏力量之一。

     大量农村劳动力的外流，影响农村法治化的正常发展。我国的大量人口都集中在农村。农村劳动力的外流是社会发展的必然。首先，农村劳动力的外流是农村人口生存的需要，外流成了农民改变生存环境的重要方式。其次，农村劳动力的外流是农业发展的结果。随着农村联产承包责任制的推行，农村生产力水平得到了较大提高。随着农业机械化、自动化的推行，良种、化肥、农药等的使用和农业科技含量的增加，原有的农村劳动力再不必全部投入农业生产，剩余农村劳动力的一个最大出路就是外流。城市经济发展离不开农村劳动力的补充。由于客观的原因，中国城市与农村的差别在总体上是较大的，城市人口不愿意从事的许多工作还需要农村劳动力来完成。有一些农民，由于远离原来生活的社区，原有的社区规范也渐次乏力，而现代的法律规范，他们又知之甚少。由于其游离于城市社区组织之外，城市社区的文化和规范，对他们的约束力也十分有限，因而，就难以避免其中的个别分子违法犯罪，成为社会治安的破坏力量。由于这些违法犯罪的农民是往返于城乡之间的，他们在城市学会或开始的违法犯罪，并不会仅仅局限于城市，他们还会累及乡村。不仅城市的法治化会受到破坏，农村的法治化也同样受到威胁。对外流农民的法治教育是城市和农村法治化的共同要求。

    农村基层政权的腐败问题，是中国农村法治化的严重问题。农村基层政权机构的工作人员较之于其他国家机关的工作人员，更为辛苦。他们时常工作在田间地头，奔波在乡村。他们中不乏优秀分子和先进人物。然而，其中个别的乡村干部，他们依仗权势，横行乡里，贪污腐化。具体表现在，一是，乘改革之机，发“改革之财”。二是，加重农民负担，用从农民那里非法集资的钱财中饱私囊。三是，怂恿亲朋为非作歹，为虎作伥。四是，贪污腐化，公款吃喝。五是，以地霸自居，与地方恶势力相勾结，危害乡邻。六是，对农民的困难、灾难、冤屈不闻不问，浑浑噩噩，得过且过，饱食终日，无所用心。

     农村村霸地痞的作恶，是农村法治化的破坏力量。农村一些家庭教养缺乏，学校教育异常的个别分子，摆脱软弱的道德约束，在乡间为非作歹、称王称霸，或偷盗牲畜，或投毒下药，成为害群之马。一个村只要有一个这种村霸地痞，整个村就无法安宁。村霸地痞之间具有很大的亲和力和对抗性。亲和时，拉帮结伙，危害乡邻；对抗时，互相械斗，扰乱秩序。由于农村复杂的家族和姻亲关系，这些村霸地痞往往可能得到一些干部的包庇和保护。这些村霸地痞也竭力与有关干部相勾结，寻找靠山。在一定时候，他们甚至成为一些干部的依靠力量。如果有这种情况发生，村霸地痞的危害更加难以估量。有些执法部门由于其多为本地出生的干部构成，在惩治上难免心慈手软，养虎遗患。村霸地痞在一些地方已经成为农村法治建设的严重障碍。

     土地纷争，是农村亟待法律调整的重要方面。土地问题是中国农村的重大问题，甚至是影响中国未来发展的重大问题。我国耕地质量整体水平低，退化严重。人均耕地不及世界人均的47%，低于联合国粮农组织确定0.8亩人均耕地警戒线的县（区），全国有666个，其中有463个已经低于了0.5亩。如果在今后5-15年，我国人口发展到13亿、14亿和16亿高峰时，人均耕地将逐次降为1.49亩、1.33亩、1.07亩。 在我国农村，人多地少的矛盾早已十分突出，农民的土地纷争，早已在联产承包制开始推行时就已出现，而且愈演愈烈，酿成许许多多的民事纠纷，甚至刑事犯罪。

     逐步增大的贫富分化，是农村法治建设的重大阻力。在农业的集体生产时代，人们非常平均，贫富差异较小，贫穷的平均主义虽然阻碍了农村的发展，但是也降低了有关问题引发社会矛盾的可能性。在农村实行了联产承包制以后，由于农业收入的差异，农业收入与非农业收入的悬殊，人们的贫富分化加大了，有的成为了百万富翁，有的仍然特别贫穷，于是平均主义思想就有了更加肆虐的条件。因贫富差异而引起的社会问题也不断增多。贫富分化使中国传统的平均主义思想有了作祟的客观基础。面对一些先富起来的村民，就有许多未富起来或后富起来的人喊出了“打土豪，分田地”和“吃大户”的口号。“嫉富”的思想在中国远未彻底清除。在农村的一些违法犯罪案件中，许多罪犯都暴露出了对他人发家致富的不满情绪，包含着面对他人的富裕所不能接受而导致的心理失衡。

六、反腐倡廉的根本措施

    清正廉洁似乎是中国人民对于官僚政治的永久期望。然而，历史总是令人遗憾地让老百姓们在追忆与向往中获得满足。包公、海瑞总被文学作品频频美化，以致成为不可多得大众偶像。回顾历史，怅然若失的情感总是萦绕心头。尤其是历史发展到20世纪中叶，中国既有的政权竟腐败到了无以复加的地步，也许这正是历史的辩证法在起作用，物极必反、否极泰来的演变又一次在中国历史上重现。

     1949年一个新生的共和国政权出现在中国的大地上，政治廉洁不再是一个口号和希望，而是实实在在的现实。新中国的领袖们也自认为已经找到了战胜腐败的法宝。 但是，不久他们即发现，惩治腐败将是一个长期的而艰巨的任务。于是采用了中国共产党人最熟悉的斗争方式——运动。“从1951年12月10日以来的一个月中，据不完全的初步材料，在政府系统27个单位中已发现的贪污人数达1670人......。 1951年1月到11月在华东一级司法及监察机关已处理贪污案件179起，贪污金额达288亿元。据华东人民监察委员会1950年6月至1951年11月统计，因个人贪污而造成国家财产损失1242亿元。” 腐败已经发展到相当严重的地步。在刘青山、张子善严重贪污案件被揭露以后，党中央尖锐指出：“这件事给中央、中央局、分局、省市区党委提出了警告，必须严重地注意干部被资产阶级腐蚀发生严重贪污行为这一事实，注意发现，揭露和惩处，并须当作一场大斗争来处理。”毛泽东亲自发动了以反对贪污为首要任务的“反对贪污、反对浪费和反对官僚主义”的“三反”运动。年轻的共和国与腐败进行了第一次大决战。

   随后，各种各样的运动使人们应接不暇，在人治化的政治高度钳制之下，腐败也同样受到了遏制。在以后的许多年中，即使发现了腐败现象，共产党人也会象割去身上的毒瘤一样毅然决然地手术。所以，腐败一直难以抬头。然而，在文化大革命结束，实行改革开放以后，政治开始回归其本位，相应的法治又未能得以及时建立。在市场经济之下的社会生活日益纷繁，为腐败提供了前所未有的滋生环境，腐败就象春天中田野里的稗草，远比庄稼还长得快，甚至在没有庄稼的地方也遍布它们的身影。自改革开放以来，中国腐败方面的犯罪案件不断创历史新高。腐败案件涉及的金额越来越大，腐败分子的级别也越来越高。甚至一些省部级领导，一些可以被称为党和国家领导人的大任务也走上了腐败犯罪的道路。江西省副省长胡长清、全国人大副委员长成克杰两人的腐败犯罪事实就是典型的例证。有关腐败的犯罪恶性发展到了如此严重的程度，不能不引起我们的极大警醒。

    显然，我们不可能再象历史上那样依靠高度的政治钳制来收获反对腐败的副产品。今天的我们，也不可能再重走人治状态下的反腐倡廉的老路。反腐倡廉也不是此一时彼一时的政治运动所能切实抑制的。在现代社会中，循着民主与法治的大道，除了依法反腐倡廉以外，我们别无选择。一个时期以来，清除腐败，倡导廉政，成为了我们的行动口号，并确实着力采取了一系列重大的措施，虽然成就不小，但仍然收效甚微，腐败成为了难以治愈的顽症，廉政仍是画饼。究竟什么才能遏止腐败，并使廉政成为政治和权力永久的主旋律？回答：只能是法治。

   因为只有法治，才能依法控制权力——从权力赋予、权力行使、权力剥夺入手，有效地防止腐败。

   反腐倡廉的成效难以令人满意，并非腐败不可清除，而是我们的措施未能得其要领，不能击中腐败的要害，以致延宕时日，使我们的种种措施难以奏效。腐败的根基与要害是什么？腐败的根基与要害都是权力。廉政或腐败的客观基础都是权力。没有权力，既无腐败之说，也无廉政可言。权力是腐败的前提条件，没有权力的人即使希望腐败，也无能为力；而拥有权力的人要腐败却易如反掌。法治正是控制权力的根本措施。对于权力予以法律制约正是法治的本质要求。

    法治通过控制权力的赋予来实现廉政。权力赋予是反腐倡廉的首要环节。要反腐倡廉，就必须增强权力赋予的民主性、公开性。权力民主性、公开性的实行，必须依法进行。要把德才兼备的优秀人才选拔到社会和国家管理者的位置上来，杜绝其中的徇私舞弊和不当失误，只能依靠法律提供实体措施和程序保障。权力赋予环节是最首要的环节。只有依靠法治才可能排除干扰与阻力，选拔出真正德才皆备的社会和国家管理者。

   法治通过控制权力的行使来实现廉政。权力行使是反腐倡廉的主要场所。赋予权力是首要的环节，但是要在赋予权力时完全分辨出腐败者与廉政者，是不可能的。因此，反腐败必须在首重权力赋予的同时，更着眼于权力的行使。权力的行使实际上是腐败的场所。权力行使是腐败产生的温床。就拿行贿与受贿来说，一切行贿者，都是因为受贿者能够行使权力或者左右权力；一切受贿者也都是因为能够行使权力或者左右权力。没有权力的行使就没有挪贪污、挪用和巨额财产来源不明。腐败一定是与权力的不正当行使相伴随的。在权力行使的正当性上，法治是必不可少的保证。法律是衡量权力行使正当与否的尺度和促使权力被正当行使的保障。    

   法治通过权力剥夺来实现廉政。权力剥夺是反腐倡廉的根本手段。所有腐败所依赖的都是权力，都是滥用权力。清除腐败的关键就在于及时而有效地剥夺腐败者的权力，使其失去继续腐败的条件和掩盖腐败的可能。剥夺权力对于腐败者和腐败行为来说都无异于釜底抽薪。对于腐败者，剥夺其权力是最有效的手段。对于腐败者的权力适时地加以剥夺，就能收到事半功倍的效果。然而，权力的剥夺并不是一件轻易而举的事情，是一项极为严肃的法律活动，必须严格依法进行，否则就可能走向反腐倡廉初衷的反面。

   反腐倡廉的法律措施中极其重要者当属，依靠群众纠举、重整反腐机构。而群众纠举的实行和反腐机构的重建，非法治而莫能为。

    反腐的现实问题是如何揭露腐败，只有靠人民群众的发现和纠举。不论是向主管机关举报，还是向社会公众举报，都必然涉及举报的方式、程序、结果，以及举报人的保密与保护的问题。其中任何一个问题都与法治密切相关并体现着法治。向主管机关举报当然涉及到法治的问题。向社会公众举报，主要是通过大众传媒来实现的。通过新闻方式的举报具有向主管机关和社会公众举报的双重含义。主管机关就能根据大众传媒提供的线索，查缉腐败方面的违法犯罪。这里，也许有人会担心，通过大众传媒的举报，出现纠纷和错误怎么办？这一担心是多余的。如果出现了纠纷就由司法裁决；如果出现错误，有关机构和人员就依法承担应有的法律责任。即通过法治的方式予以解决。若能如此，反腐倡廉必将更加有效。

   群众纠举至多只是在一定程度上解决发现、揭露腐败的问题。就是发现和纠举腐败，也不是都能由它承担，更不用说处罚的问题了。专门的反腐机构必不可少。现在，我们的反腐机构已经不少了。有党的纪律检查委员会、国家的监察机构、检察机构、政协、人大，等等，实际效果如何？很难估价。为此，我们完全有必要改变多头监督、监督不力的现状，重整反腐机构，使其具有更集中的权力、更有效的权威、更敏捷的行动，并辅之以严密有效的司法手段，使腐败逃无可逃。要达成这一目的，没有法治作为前提和保障，是根本不可能的。

   反腐倡廉的组织机制，可以考虑推行“两高一严”的法律措施，“两高一严”的推行必须依赖严格的法治。所谓“两高一严”，即对社会和国家管理者的能力要求高素质，报酬实行高待遇和违法进行严惩罚。

   高素质。面对我们社会和国家管理者中相当一部分人素质欠佳的现实，高素质必然是我们对他们的基本要求。这种高素质，当然包括业务的素质、道德的素质、管理的素质在内。其中，学历、学位、实绩都是其素质的外在标志和一定依据。权力行使者理应是社会的优秀分子，具有较高或者相当高的素质状况。有了高素质的人才才可能减少管理人员、减少社会负担、提高人才待遇。我国社会和国家管理者的任用上，严重地无法可依。即使有某些法律规定调整的事项，也存在着严重的有法不依。法治未能真正深入到社会和国家管理者的任用上，高素质缺乏法治保障。

   高待遇。高薪养廉未必一定可行，但社会和国家管理者需要高待遇却是客观的。他们是社会的优秀分子，其劳动理应得到社会承认。高待遇实际上是社会对他们价值、能力、劳动的一种认可。同时，这也符合按劳分配的法则。他们从事的社会和国家管理工作，是一种复杂劳动，复杂劳动的报酬高于简单劳动也是正常而必须的。而且需要提请注意的是，这种高待遇不是一般的略高于其他社会成员，而应当大幅度地高于其他社会成员的一般劳动。这种高待遇也需要法律为其提供一个可供共同遵守的准则，并保证这些准则能被持之以恒地贯彻，而不被异化。

   严处罚。有了高素质，就应当有高待遇。有了高素质和高待遇就必然有高的社会地位。有了高的社会地位就必须承担相应的义务。这里的“严”，一是指“严密”，使任何社会和国家管理者的违法犯罪都无法逃脱法律的追究；二是指“严厉”，使社会和国家管理者的无能、懈怠、舞弊、枉法，都必须承担比一般社会成员更重的法律责任；三是指“严肃”，对于违法犯罪的社会和国家管理者的制裁过程和结果，认真而令人敬畏；四是指“严明”，对于社会和国家管理者的处罚公正、毫无偏私而可昭告天下 。法律制裁中包括刑事制裁，也包括行政制裁。在若干处罚中最基本的则有令其“终身不仕”等。使社会和国家管理者因不愿牺牲其职位，不愿损坏其名节，不愿受到法律的制裁，而不愿腐败。一旦腐败发生，即重惩不怠，以除腐败，以警效尤。严惩罚，何谓“严”必须依赖法律才能予以确定。何以坚持“严”，也只有依赖法治才可能得以实现。

   “两高一严”是一个整体。只有同时推行，才可能发挥其应有的效用。它们每一个方面和整体作用的发挥都有赖法治的建立和完善。

七、我们的选择不是梦

     从戊戌变法和清末改制开始，走向法治，已是中国社会的百年梦想。近50年来，中国人民又开始了新的法治探索。一百年来，尤其是近50年来，如果说我国法治建设中有着许多成功的经验，无如说更有着无数血的教训。我们已经作出了艰难的法治选择。

     我们最初的法治选择是在民族灾难深重的时刻，基于强敌的压迫，而师夷以自强。当时的中国法治并无自己内在的根据。因此，尽管有时我们在表面上还成绩斐然，但实际上，我们甚至根本就没有真正步入法治。戊戌变法、辛亥革命都莫不如此。中华民国时期，虽然具有了西方法治的制度雏形，建立了类似西方法制的“六法”，然而法治始终是泡影。

     中华人民共和国建立以后，曾有人寄希望于立即建立起真正的法治，但由于政治、经济、文化、社会等各个方面的原因，我们居然还走向了否定法治、批判法治的歧途，走向了法治的反面。我们为此所付出的代价是难以估量的。改革开放以来，中国社会对于法治有了更为深刻的领悟。法治在中国也受到了前所未有的重视。在现时代：

     我们有了坚持法治的主流政治。如果说经济对于法治的作用是最根本的，那么政治对于法治的作用则是最直接的。中国领导人已经从人治的迷雾中走了出来，看到了中国的出路在于法治。以执政党纲领、国家和社会发展目标、国家宪法的方式确认了依法治国，建设社会主义法治国家的地位。这在中国历史上是史无前例的伟大创举。法治之志在现代中国社会的确立，可以使我们深深地感到，撼山易，撼法治之志难。

     我们的法治不仅有了政治上的保障，而且更有了空前的经济基础。中国以前的“法治建设”不是在自然经济的基础上开展的，就是在计划经济的基础上进行的。自然经济和计划经济它们都不是真正的法治基础。在自然经济基础上，特权、专制、非法都与法治相背离，与法治水火不相容。在计划经济基础上，权力高度集中，权力至高无上，法律地位低下，并受制于种种非常的因素，时常被视为可有可无的装饰。只有市场经济才为法治的发展提供了现实的基础和最迫切的需要。

     我们社会的法治文化已经远非历史上的任何时代可以比拟。开展全社会的普法宣传，法制教育从娃娃抓起，无疑为法治国家和法治社会的建立奠定了深厚的群众基础和意识基础。随着法制建设和法治建设的推进，法治意识必将得到深化、强化，全社会整体性的法治意识必然会得到普遍增强。如果说法治最深厚的基础在于社会、民众和意识的话，那么，我们未来的法制建设和法治建设必将具有更为牢固的社会、民众和意识的根基。

     司法机关的地位与建设虽然未能尽如人意，但是从我们自己的历史来比较，它们已经是今非昔比。一些非常因素常常通过司法的方式来实现，这从一个意义上理解，可以认为是司法受到非常因素左右而不能自主的表现；从另一个意义上理解，则可以认为是司法已经发展到了许多非常因素也必须依赖的程度，是司法的地位得以提高、作用得以增强的表现。

     我们也深深地知道，未来的法治之路不会一帆风顺，还会遇到艰难险阻，还是关山重重。在法治的祭坛上还会有一些无私无畏的勇士和默默无闻的民众被历史不幸地作为牺牲。甚至，法治还会有曲折、倒退。我们也清楚地认识到，我们的选择不是梦。在人治与法治之间，我们已坚定地选择了法治；在继续人治或走向法治之间，我们已坚定地选择了走向法治。尽管法治之路漫长而艰辛，历史必将证明，我们会一往无前地走下去，一定会实现我们所向往的真正法治。