一、过去：梦里寻她千百度

   中国法治，当然是指近现代意义上的法治，其起点，可能有不同的见解。可以认为在1895年，可以认为在1898年，还可以的认为在1901年。我认为，中国法治的起点最好确定在上世纪末本世纪初的1895-1901年期间。作为一个重大而漫长的历史事件将其起点确定为一个期间也并不为过。其实，历史的真实也大体如此。在1895年，面对甲午战争中惨败、民族危机日益严重的中国，以康有为为首的中国知识分子1300余人发动了公车上书，认为“使前此而能变法，则可以无今日之祸，使今日而能变法，犹可以免将来之祸。”提出了拒签和约、迁都抗战、变法图强的主张，而在三主张中又尤重变法。文廷式在北京组织“强学会”，发行《中外纪闻》 和《强学报》，号召“变法图强”，掀起了民众的变法维新运动。这实际上是中国民众法治之梦的开篇，是中国启动法治建设的准备。1898年，光绪接受变法主张，颁“定国是”诏，重用变法维新人士，颁发了数十道维新法令，推行新政。内容涉及政治、经济、军事、文教等诸多方面。“康有为、梁启超把制定宪法作为变法维新的三要义之一，同时提出制定‘民法、民律、商法、市则、舶则、讼则、军律、国际公法’等。” 这就是历史上著名的“戊戍变法”。“戊戍变法”虽然仅有百日，当时也仅仅是不得已而为之，远没有要在中国实现近现代“法治”的明确意识，但其确实应被视为中国政治当局(官方)谋求法治的朦胧开端。遗憾的是，它不幸地归于了失败。1901年，中国清政府发布了“变法自强”的上谕，拟制了宪法性文件、民律草案、商律草案、新刑律、刑事诉讼律、民事诉讼律，以及关于警务、新闻、教育、金融、税制，甚至商标、国籍等方面的行政法规。开创了与世界先发达国家类同的六法体系，开始了中国法制发展的重大改革，在中国法治化的漫漫征程上迈开了第一步。在许多文学作品，电影电视作品之中，慈嬉总被描写成卖国者，而且是无能的卖国者，似乎她总希望早点把中国给整垮卖光。这多少有着对于历史的误解。在我看来，慈嬉太后也还是不想卖国的。在那个时代，家国一体化，大清帝国就是她的或者他们家的，她会出卖自己的家或者国吗？在座的各位中若有一位是慈嬉，想必也不会如此，慈嬉也不会傻到这个份上。她何尝不想大清帝国能够长命百岁呀？在她的宪法上也还写着，大清帝国万世一系等话语。她曾经发动至少是允许或者听任了清末的法制变革。而且使从整个制度构架上改变了清末之前延续了数千年的诸法合体、民刑不分的体制。慈禧太后她之所以不能不走上所谓的“卖国”的道路，这实际上是封建制度使然。中国封建制度发展到了清末，已经是“似大厦倾，似灯将尽”。封建制度已经走到了穷途末路的时节。只要不进行革命性的变革——对封建制度进行革命，实行民主而非专制，实行法治而非人治，且莫说是慈嬉，就是其他什么“嬉”也同样改变不了大清帝国必将灭亡的命运。慈嬉不能、不愿，也不会从根本上改革封建制度乃至推翻封建制度。因为，那样就意味着她自己就要推翻自己，或者自己就会发动民众来推翻自己。这是慈嬉能做到的吗？显然是她无能为力的。反观百年的法治之路，我认为，法治发展在我国是: 有制度移植，少社会根据；有机械模仿，无整体共进；有先锋引导，少民众基础；有羡鱼织网，无迎头赶上。

（一）有制度移植，少社会根据

   从清末的法律改革以来，中国的法治发展都可以说有相当大程度的制度移植。在本世纪初的前十年，清王朝所进行的制宪修律活动，基本上是对西方法治的制度移植。不仅颁布或草拟了取法西方的六法框架(宪法、民法、刑法、民事诉讼法、刑事诉讼法、商法或行政法)，甚至移植了在当时的中国似乎没有多大存在必要的《公司律》和《破产律》等。其中的《大清监狱律草案》基本照抄了日本的监狱法，但又抄的“犹豫不决”，乃至草案内部也“相互矛盾”。辛亥革命中的《临时约法》将中国法治发展推进到了一个新的高度。国民党政府前十年的立法，应当认为是很有成效的。其《宪法草案》(五五宪草)、《民法典》、《刑法典》、《民事诉讼法》、《刑事诉讼法》的草拟和颁行，为国民党政府的法治发展奠定了基础。其立法目的固然有维护国民党统治的一面，同时也还有继承中国法律传统，吸收西方先发达国家立法成果，实现中国法治(国民党政权所追求的法治)的另一面。其后，国民党政府法治的发展概莫能出其左右。

   从清末到国民党统治在大陆的结束为止，应当说，中国向西方移植的法律法规已经不少了，而且经历了至少半个世纪，为什么在中国还未建立起真正的法治呢？

   我认为，真正法治的建立，是社会经济、政治、文化等多方面综合发展的自身要求，是社会发展的顺理成章的结果，而不是靠简单的模仿、抄袭就能成功的。中国之所以长期未能建立起真正的法治，关键就在于，当时的中国缺乏建设法治的社会根据。从经济上看，中国的经济一直是农业经济、自然经济，而不是作为法治基础的工业经济和市场经济；从政治上看，中国的政治长期是专制集权统治，而不是作为法治基础的民主政治；从文化上看，中国的文化，几乎一直是封建文化，集权 、特权、宗法等的传统观念没有被摧毁，民主、自由、平等等的社会文化尚未形成，而现代法治却是以民主、自由、平等等为文化、思想基础的。

（二）有机械模仿，无整体共进

   在长达一个世纪的历史过程中，中国本着师夷自强、与万国同制，赶上先发达国家的理念，竭力学习西方列强。或是在法律规范上抄袭，或是在法治组织上模仿，不一而足，但终未能建立起中国先进分子所期望的那种法治。这又是为什么？

   法治是一个整体。是一个由法治原则、法治制度、法治组织、法治观念、法治过程共同构成的整体；是一个由合乎法治要求的立法、执法、司法、守法、法的监督共同构成的整体，甚至是法治内部各元素及其机制与社会协调统一的整体。它需要各个要素的共同作用和有机协调。任何一个方面或几个方面的发展，都不可能带来真正的法治。法治发展过程应是其内在各要素的整合发展过程，是其内在各要素的一体化共振共进过程。法治是一个内在有机联系的系统，不是简单的机械模仿就可以建立的。通观中国近百年的法治建设，不能不说缺乏整体共进，是中国法治未能达到理想目标的重要原因之一。

（三）有先锋引导，少民众基础

   中国法治的百年发展都是由先锋引导得以推进的。其引导的历史可以作两段来分析。

   前五十年(1949年前），中国法治的发展基本上是“以学为先，以官为主”的。在中国法治建设之初，首先是由康有为、梁启超、文廷式等学者率先倡导，继而为君主所看中的。然而真正从事法治建设的并不是学者。因为中国学者无权从事法制改革，无权将西方的法律制度引入中国。当时的官方亦无今日的“西化”之累，他们可以大胆地“西化”。法治，应当说是西风东渐的。没有官方的参与，封建的法制改革根本就无法进行。“以学为先，以官为主”的模式一直延续到国民党统治在大陆的结束。

   后五十年(1949年后)又可以分作两部分来考察。在前期的近三十年(1949-1978年)的时间中，可以说是“以学为主，以官为否”，意即，主张“法治”的基本上是学者，而“官方”则基本上是否定法治的。因此，所有主张法治的学者都免不了受到打击、迫害。在后期的近二十年的时间中，可以说是“以学为先，官学互动”。主要表现在，在20世纪的80年代初，中国的法学家们就已公开而较深入地研究、探讨了现代法治，并且历久不衰，千方百计地通过为国家领导人上法制课等形式，引导国家领导人实行“法治”。这对于国家领导人主张法治，并把“依法治国，建设社会主义法制国家 ”——“依法治国，建设社会主义法治国家”作为目标写进国家和社会发展规划乃至宪法中去，起到了不容忽视的重要作用。其间，如果没有学者的先导固然不行，如果仅有学者的先导而无领导的互动，仍将是十分困难。

   然而，在除今而外的漫长历史中，中国法治竟然未能在这些先锋的引导下顺利建立，原因何在？

   在我看来，一个根本的原因就是:缺乏民众基础。在近百年的法治发展过程中， 法治似乎并没有成为中国民众的心理要求。在长期的封建法制思想的影响下，中国民众所拥有的仅是中国传统的明君思想和清官期望。民主未能成为民众的普遍追求。至于自由、平等等不是缺乏就是畸形。自由被无政府主义所取代，平等被平均主义所等同。面对非法，人们首先是忍受，其次是考虑以非对非，再次是寄希望于明君与清官。民众自己缺乏法治意识，也必然不会对社会提出法治要求。中国的法治， 往往是中国先进分子的理想，而不是社会整体的期望。所以，我认为，中国近百年法治建设的未能成功，在很大程度上都缘于中国的法治理想缺乏民众基础。仅靠社会的优秀分子，无论这些优秀分子是多么优秀，要建立起以社会状态存在的法治，也是绝无可能的。

（四）有羡鱼织网，无迎头赶上

   中国法治建设启动的历史原因是多重的。或许是为了主动变法，或许是为了被动图存，都可以肯定，其中包含着中国仁人志士对法治的向往；包含着中国仁人志士谋求与万国同制的理念。

   事实上，他们不仅有临渊羡鱼，而且更有退而织网。他们苦心孤诣地学习西方法治。翻译西方法学著述，引进西方法律制度，构建中国法律体系。在中国建成法治，是他们中许多人梦寐以求的学术目标和人生理想。然而他们一直未能成功，甚至往往是“出师未捷身先死，长使英雄泪满襟”。在他们的理想破灭的时候，中国的法治也形同泡影，被历史所湮灭。

二、现在：蓦然回首时

   依法治国，建设法治国家已成为我国社会的发展目标。建设法治是摆在我们面前的历史重任。赶上了这样一个前所未有的历史时代，我们没有任何理由止步不前。然而我们又是否能取得成功？与历史的遗憾相较，我们又何以能取得成功？这关键在于:我们现在的法治国家建设有无它得以成功的基础与动力，其关键和核心何在，目标与途径为何？

（一）中国法治建设的基础与动力

   中国法治的基础和动力在于经济的市场化、政治的民主化，以及意识的科学化。

   从上面的分析也可以看到，中国法治建设之所以如此迟滞，这与中国经济的非市场化(自然经济)、政治的非民主化(专制集权)、意识的非科学化(教条主义、非理性化等)有着必然的联系。然而历史发展到现在，情况早已今非昔比。中国市场经济不断发展，市场经济体制逐步形成，经济的市场化已成为不可阻挡的历史潮流。经济的市场化必然要求政治的民主化，并推动政治的民主化。目前中国政治体制改革正待深入，政治民主得到了进一步的发扬，民主政治体制正在形成之中，政治民主化的进程不断加快。作为经济市场化、政治民主化的前提和结果的思想意识，也愈益科学化。中国的思想文化愈益解放，许多迷信都已经破除，教条主义、非理性的东西愈来愈没有市场，科学与文明更加受到重视。尤其是近十多年的全民普法宣传和普法教育，为我国法治发展奠定了较好的社会意识基础。在这样的基础上建设法治，必将不同于以往的任何时代。经济的市场化、政治的民主化、意识的科学化，不仅是法治建设的基础，而且是法治建设的动力，必将推动中国法治以前所未有的速度和状况向前发展。

（二）法治国家建设的关键与核心

   中国法治的关键在什么地方，不同的学者也许有不同的看法。有的学者认为，中国法治的关键在司法。我认为，中国法治的关键并不在司法，而在政治的法治化。政治的法治化，包括政治体制的法治化，政治权力的法治化，政治组织的法治化和政治行为的法治化。政治的法治化关系着中国法治的存亡。政治组织的法治化中，最根本的是中国共产党及其领导下的政府的法治化。这是我国法治成败的关键所在。党和政府必须在法治上率先垂范。所以研究并解决好党和法的关系、政府和法的关系，是我国法治建设中的根本任务之一二。

   中国法治的核心是什么？学者们也有不同的看法，有的认为在立法，有的认为在法的监督。我认为，中国法治的核心在于司法的法治化。司法法治化至少包括司法体制的法治化和司法人员的法治化。与之相反的客观现实是，我们司法体制的非法治化和司法人员的非法治化。历史和现实中的司法体制并不都是法治化的司法体制。在专制、人治、礼治、德治等治国方式下，都有司法体制。但是他们都不是法治化的司法体制。改革我国目前的司法体制是我国目前法治建设的重大难题。它牵涉到中国共产党对于司法机关的领导组织、方式的变化，牵涉到政府与司法机关之间的关系的从新界定或设定，牵涉到司法机关相互之间的组织变革与关系重组。司法体制改革是政治体制改革的重要组成部分，牵一发而动全身。只有在政治体制改革中与政治体制改革同步进行。在司法法治化问题上的另一个重大的难题，也是我们目前法治建设的最大的难题，是我们的司法干部队伍素质太低，严重阻碍了法治发展的进程。一些司法官员，甚至成为了中国法治建设的破坏力量。中国司法官员中也有优秀分子，但是仍嫌力量单薄。也正是因此，这些优秀分子优秀得比其他行业的先进人物更加艰难，更值得钦佩。我们党和国家一再要求严肃吏治，实际上最应当严肃的首先是我们的司法干部。因为，如果我们的司法干部是好的，其他党政干部的任何违法乱纪都会毫无例外地受到制裁而被遏止。而司法官员的腐败却可以令我们束手无策。整肃司法干部队伍，在目前必须而唯一的途径，只能是“清源治流”。对那些道德素质低下、法律修养浅薄的人，不论他来头如何，都必须予以坚决堵住。再也不能让那些无德无能之徒混入司法队伍。对那些已置身司法干部队伍的无德之辈、不学无术和“无术不学”之徒，必须予以坚决的扫地出门。中国人民的百年梦想绝不能败坏在那些江湖混混、江湖骗子的手里，和不法之徒的腐败之中。

（三）法治国家建设的目标与途径

   中国法治的目标是实行法治，建成真正的法治国家，进而建立法治社会。这种法治是立法、执法、守法、法的监督有机协调的法治；是法治原则、法治制度、法治组织、法治观念和法治过程一体共振的法治；是法治内在统一，并与社会政治、经济、文化等外在协调的法治。是一种呈社会总体态势的、以社会总体状态存在的法治。

   中国法治建设的途径，可以从不同的角度予以描述。

   我认为，它有一个“提倡依法办事--主张依法治国--实现理想法治”的过程。作为第一个阶段的“提倡依法办事”，它是泛义的，一是不管法是否是民主的良法；二是不强调对权力的特别约束。要说这是法治，这仅仅是法律制度意义上的法制，是法治的初步阶段。作为第二个阶段的“主张依法治国”，它是不明晰的，一是，这里的法依然有一个是否是民主之良法的问题；二是，“主张”的动机并非都意在法治，相当多的领导干部都还局限在“治国”、“治省”、“治市”，最终在“治民”上。作为第三个阶段的法治，才进入真正的法治阶段，法治的真谛才为社会所理解并为社会所实行。在我看来，我国正处在从第一个阶段向第二个阶段转换的历史区间。

   我认为，中国法治有一个“党治--国治--法治”的过程。第一个阶段即是在党的领导下依法办事，党直接领导立法、执法、司法、法的监督等各项法制建设工作。党直接居于国家之上，指挥国家的法活动。第二个阶段是将党的意志依法定程序变化为国家意志，由国家来负责立法、执法、司法、法的监督等各项法治建设事宜。国家的权力较少受到法的约束，国家也难免作出违法违宪的行为。第三个阶段，国家也得依法办事，而且必须首先依法办事。这个阶段不是不要党的领导，而是党的领导愈加成熟，愈加能运用法的手段管理国家和社会事务，更能反映人民的呼声，更能得到人民群众的拥护。这个阶段也不是不要国家，而是国家变得更加成熟， 它在主导法治的同时，本身就是法治的楷模。在我看来，我国目前正处在由第一个阶段向第二个阶段转换的历史时期。

（四）中国法治发展的历史进程

   我国正在进行的社会主义法治建设，它已经经历了怎样的历史阶段，还将怎样发展，现在我们处在怎样的历史环节，都是我国法学界正在思考的问题。我认为，我国新一轮法治建设已经经过了准备、起步，正处于从起步走向形成之间，必将由形成走向完善。    

1.准备——起步(1978—1999年)

   我国法治建设开始准备的时间，也许可以定在1949年中华人民共和国成立时，也许可以定在1976年“文化大革命”结束，或1978年12月党的十一届三中全会。  

   我认为，应当确定在1978年3月我国“ 1978年宪法 ”的公布。因为， 法治准备的开始应当以足以代表法治萌动的根本大法的产生作为标志。1978年宪法明确了我国新时期的总任务是实现四个现代化，强调了必须发扬社会主义民主和加强社会主义法制。1978年宪法的这一特征，不能表明其已经开始了社会主义法治建设，但是它为社会主义法治作出了经济、政治、法制三个方面的准备。

   随后，到1978年12月，中国共产党第十一届三中全会召开，社会主义法治的准备得到了党的政策的升华。这次会议制定了以经济建设为中心的政治路线，果断地停止了“阶级斗争为纲”的口号， 作出了把工作重点转移到社会主义现代化建设上来的战略决策；提出了健全社会主义法制和加强社会主义民主的方针；审查和解决了党的历史上一批重要冤假错案和一些重要领导人的功过是非。中共党史誉之为“开创社会主义现代化建设新局面的伟大起点”。这次会议使社会主义法治的准备阶段被进一步确立。

   1982宪法及其1988年修正案就是这一准备阶段法治发展状况的标志。从经济制度的角度看， 它为市场经济的提出及其法治建设进行着准备。这一宪法它从根本大法的角度确立了我国社会主义初级阶段的基本路线为“一个中心，两个基本点”，即以经济建设为中心，坚持四项基本原则，坚持改革开放。规定了我国社会主义经济制度的特征为，以生产资料公有制为主体，多种经济成分并存；以按劳分配为主体，多种分配形式并存。与此相适应，它还具体确认了城乡劳动者个体经济、私营经济和外资经济在我国经济体制中的地位和作用， 规定国家要保护其合法权益。从政治制度的角度看， 它也为市场经济的提出及其法治建设进行着准备。这一宪法扩大了全国人民代表大会常务委员会的职权与组织，加强了人民代表大会制度； 赋予了省级人大及其常设机构的地方性法规制定权；规定了国家领导人的任期制和限任制，从而废除了国家领导职务的终身制，等等。

   1993年3月的宪法修正案公布。这一修正案它将宪法原有第15条关于计划经济的规定(“国家在社会主义公有制基础上实行计划经济。国家通过经济计划的综合平衡和市场调节的辅助作用，保证国民经济按比例地协调发展。”“禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序，破坏国家经济计划。”)修改为“国家实行社会主义市场经济”，“国家加强经济立法，完善宏观调控”，“国家依法禁止任何组织或者个人扰乱社会经济秩序”。从而启动了中国市场经济及其发展中的法治建设。

     1993年11月中国共产党的十四届三中全会通过的《关于建立社会主义市场经济体制若干问题的决议》从党的政策上进一步深化了上述宪法修正案。它明确提出要建设社会主义市场经济体制，要高度重视社会主义市场经济建设中的法制建设。它指出，“社会主义市场经济的建立与完善，必须有完备的法制来规范和保障。要高度重视法制建设，做到改革开放与法制建设的统一，学会运用法律手段管理经济。法制建设的目标是:遵循宪法规定的原则，加快经济立法，进一步完善民商法律、刑事法律、有关国家机构和行政管理方面的法律，本世纪末初步建立适应社会主义市场经济的法体系；改革、完善司法制度和行政执法机制，提高司法和行政执法水平；建立健全执法监督机制和法服务机构，深入开展法制教育，提高全社会的法律意识和法制观念。”

     在法治建设起步后的1996年，第八届全国人民代表大会第四次会议制定的国民经济和社会发展九五计划和2010年远景目标，明确指出，到下世纪初要初步建立社会主义法治国家。中国共产党的十四届六中全会通过的《关于加强社会主义精神文明建设若干重要问题的决议》又再一次肯定了依法治国，建设社会主义法制国家的社会理想。1999年3月全国人民代表大会又对1982年宪法进行了修改，将法治与法治国家予以了宪法确认。法治的目标意义更加突出。

     从1978年3月开始准备，到1999年开始起步，中国社会主义法治的准备阶段历时21年整。

2.起步——形成(1999年—2050？)    

   中国社会主义法治，包括法治国家将于何时形成，这是中国法学和法工作者乃至整个中国社会都十分关心的重要问题之一。要确定其形成的时间表，并不是一件容易的事情。要列出绝对准确的时间表甚至根本就不可能。在这里，我所要论述的是：

   第一，法治发展的进程要受多种因素的制约，一个偶然的重大事件甚至可以使法治发展受阻或搁浅。一国法治的发展要受制于一国所处的国际环境。国际和平是一国法治发展的外在条件。一个不断与他国发生纷争的国度是无法进行良好的法治建设的。国内的安定更是一国进行法治建设的基本要求。任何内乱对于正在进行法治建设的国家来说都不是一件幸事，而且是一场灾难。法治会直接受阻于斯。一国的政治体制与政治制度也是一国法治建设能否成功的重要制约因素。在专制的背景下，是难以走向法治的。这些都可以说是比较重大的方面或者因素。其实，就是一些细小的因素，诸如国家领导人的改变、领导人注意力的转变，有时都会成为法治建设能否进行的决定性因素。对于各种变数，法治发展的进程和发展方向并不是坚定不移的。缺乏法治传统的中国要进行法治建设，可以左右法治发展的因素就更多，被其他因素左右的可能性就更大。法治建设能否按预期的时间表进行并不是绝对肯定的，对此，应当有一个清醒的认识。

   第二，法治形成的时间界点要依据法治形成的标准来确定，而这一标准及其运用具有极大的可塑性。要预知法治形成的时间表，首先必须确立衡量法治形成的标准，该标准具有不确定性。其标准尚未拟订，尚无定论。这个标准应当由谁来拟制？有无特定的拟制程序？法治的形成是以法治国家的形成作为标准，或是以法治社会的形成作为标志？法治国家与法治社会之间有无差别，有何差别？其次运用标准的主体具有不确定性。宣告法治形成必须确定运用标准来衡量法治形成的主体。衡量法治形成的主体尚无定论。一国法治形成与否，是由专家学者们认定，或是由当时的政治当权者宣布，或是由国际社会的公认，或是由那个时代人们的一致赞同或者内心确信。等等，不一而足。同一标准由不同的主体来使用，其结论也未必同一。尤其是难以量度化的社会状况更是如此。这些都使法治发展程度具有了一定的不确定性。

   第三，法治形成不是一个时间点，而是一个时间段，是一个过程或者期间。法治形成，恰如法治的准备与起步一样，它不是一个绝对的时间点。法治形成，是一个社会过程，它需要的是一个时间的区间，而不是一个简单的时间点。它是两个时间界点中间的整个时间段。法治建设是一个重大的社会工程，其运作过程的阶段划分得遵从社会发展的逻辑，得受若干意料之内或者意料之外因素的影响。阶段划分中，如果一定要找出一个具体的时间界点，那也只是一定相对确定的时间界点而已。基于这种认识，我才认为，中国法治形成的时间区间大体为2010—2050年之间。

   第四，我所拟的2010—2050年这一时间期间，是以我国目前的法治状况、可能的正常速度、政治民主化情况、市场经济预期进程，以及我国的社会发展目标来确定的。综观中国政治、经济、文化等各个方面的情况，我以为中国法治的形成应当在2050年左右。这一认识，实际上只能说是一个计划中的时间表，具有极大的主观性与学术探索的意味。其实际状况如何，还有待历史发展予以说明。还需要指出的是，这一时间表是以中国在从开始现代法治建设后，不会再遭受大的波折，没有重大变故为前置条件的。否则，中国法治形成的时间表将作怎样的变化，也是我们所无法预料的。        

   我国法治形成以后，还有一个长期的发展完善过程。这个过程将不断重复“从相对的不完善到新的再完善”的过程，直至发展到法治的最高境界，至法治辉煌而终。

三、未来：灯火阑珊处

（一）近期走向

1．法治建设逐步成为中国政治体制改革的新途径

   中国的经济体制改革已经取得了举世触目的巨大成就，并向纵深发展，而中国的政治体制改革却较为迟缓。一是，已经成为制约经济体制改革的重要因素。如果说经济体制改革和政治体制改革就象巨人的行进中两条腿的话，中国这个巨人经济体制改革这条腿已经迈出了一大步，而政治体制改革这条腿却只迈出了一小步。在这种情况下如果，迈出大步的腿还要向前迈进，后面一条腿至少必须跟进。否则就可能出问题。在目前，政治体制改革的迟缓已经成为了经济体制改革进一步发展的障碍。二是，政治体制改革的迟缓已经不适应国际政治发展的潮流。民主化发展已经成为世界潮流和国际社会的共同趋向，一些历史上有名的专制国家也开始或加速了自己的民主化进程，象中国这种在国际社会中具有极大影响力的国家，更是在民主化进程中成为各国关注的对象。我国在1997年加入了《经济、社会和文化权利公约》，1998年下半年，我国又加入了《公民权利和政治权利国际公约》。以后，国际社会对中国的要求会更高。这个条约，我国已经签署了，只是全国人大还未批准。但是国际社会显然不愿意看到中国迟迟不予批准。批准的最大障碍在于我们还有许多与政治体制或与政治有关的制度问题没有解决。如公约第18条规定，“凡受刑事指控者，在未依法证实有罪之前，应有权被视为无罪。”“不被强迫作不利于他自己的证言或强迫承认犯罪。”第19条规定，“人人有权持有主张，不受干涉。”“人人有自由发表意见的权利；此项权利包括寻求、接受和传递各种消息和思想的自由，而不论国界，也不论口头的、书写的、印刷的、采取艺术形式的、或通过他所选择的任何其他媒介。”这只受限于法律规定和两点必须，即“尊重他人的权利或名誉”；“保障国家安全或公共秩序，或公共卫生或道德”。这涉及的是新闻自由、办报自由的问题。再如第22条规定，“人人有权享受与他人结社的自由，包括组织和参加工会以保护他的利益的权利。”三是，政治体制改革已经不适应国内民主发展的政治要求。我们都很清楚，中国民众的民主意识可以说是已经发展到了有史以来的最高境界。到北京去的人都会发现，那些的士司机也都是政治家。因此才有“广东人什么钱都敢赚，东北人什么事都敢作，北京人什么话都敢说。”特别是后者可以说是非常大的历史性进步。但是这都只是社会层面的，如果没有制度层面的改革作为保障，也是难以持久的。政治体制改革非进行不可，然而从何入手？确实是一个十分重大的问题。经过这些年的思考，我们党和政府逐步发现只有法治才是政治体制改革的最佳突破口。

    为什么说法治建设会逐步成为政治体制改革的突破口或现实道路呢？我以为，主要的原因是：一，法治本身也具有政治的意义，而且它涉及社会的方方面面，对于政治体制改革的广泛范围具有普遍的涉及。二、依法治国，建设社会主义法治国家已经被作为政治体制改革的内容写进了党和国家的重要文件，并被作为我国国家和社会发展的重要目标。三、党和国家领导人对法治建设予以了前所未有的关注。

2．法治建设将成为反腐倡廉的重大措施

   每年最高人民法院的工作报告对于反腐倡廉都有成绩总结。都以打击了多少腐败分子，甚至以比上年多打击了多少腐败分子作为工作的成就。对此我也一点不怀疑，而且也深为司法机关的努力所感动。但是，如果我们换一个角度来考虑这一问题，可能就会得到更多的启示。为什么愈打击腐败分子愈多，愈打击，腐败的数量愈庞大?在肯定我们的反腐决心与反腐成绩的同时，我们有没有想过，这也表明了腐败的顽劣性与反腐倡廉的艰巨性，甚至应当去探寻其更深刻的原因。1993年的最高人民法院工作报告指出，从1988年初至1992年底的5年间，全国法院共判处构成贪污、贿赂犯罪的县处级以上干部638人，其中县处级干部596人,司局级干部38人，省部级干部4人。 而到1998年的最高人民法院工作报告又指出，从1993年初到1997年底的5年间，全国法院共判处构成贪污、贿赂犯罪的县处级以上干部1610人，其中县处级干部1433人,司局级干部171人，省部级干部6人。 短短5年间，因贪污、贿赂犯罪被判刑的县处级以上的干部增加了152%，县处级干部增加了140%,司局级增加了350%,省部级增加了50%。在这加大了反腐力度的5年，有关腐败的犯罪非但未能得到有效的控制而且被恶行发展到了如此严重的程度，不能不引起我们的进一步的警醒。大家也许会认为，1998年的情况会好，其实1999年最高法院报告所揭露的98年的腐败案件情况又创历史新高。98年因贪污、贿赂等腐败性质的犯罪而被判刑的县（处）级干部达434人，司局级干部54人，省部级以上的3人。以年为单位计算，无疑达到了历史的最高峰。1999年的情况不会比以前乐观。

   廉政建设是我国民主和法治建设的重要内容之一。一个时期以来，清除腐败，倡导廉政，成为了我国民主与法治建设的行动口号，并确实着力采取了一系列重大的法律措施，虽然成就不小，但仍然收效甚微。面对现实，我们应当采取怎样的措施？

   从有关研究的进程来看，对于反腐倡廉，学者所作的首先是对其进行理论探讨，以认清腐败的现象、原因，进而认识反腐倡廉的意义。实际上，我们对腐败现象的认识和原因的探讨，尽管远未结束，但已经够多了。我们对反腐倡廉意义的认识也已经达到了相当的高度，甚至提高到了不反腐败就要亡党亡国的高度，不可谓认识不深刻。现在最现实的，我们不应再是坐而论道，而是立起而行——为社会现实的反腐倡廉出谋划策、提出最实在的具体措施。这是反腐倡廉最需要的,也应是法学工作者的现实责任。

   从社会对腐败的心理变化来看，当初，许多人尤其是我们的领导机关与领导人，尚不承认腐败的存在；进而发展到他们和整个社会都承认了腐败存在的客观事实；再进一步，都认识到了腐败的严重危害，并确立了坚决清除腐败的决心。在这种情形下，作为法学工作者的我们，不应再集中主要精力反复地论证已为社会认同——尽管不太全面的——理论，而应当成为社会的理论先导，为反腐倡廉提供可操作的切实措施。

   从反腐倡廉社会实践的现实需要来看,反腐倡廉收效巨大,也收效甚微。以致出现了愈反愈严重的不正常状态。反腐倡廉的现实提出了运用何种措施才能有效进行的问题。从这个意义上讲，法学工作者应当义无返顾地对此问题进行更加深入的探讨，为社会提供现实可行的具体方案。我无意反对对反腐倡廉进行理论探讨，它们是必须而很有意义的，我仅是想向法学工作者提出倡议：更多地研究反腐倡廉实际措施。

    反腐倡廉的着力点——权力——权力赋予、权力行使、权力剥夺三个环节或方面。反腐倡廉成效并不令人满意，并非腐败不可清除，而是我们的措施未能得其要领，不能击中腐败的要害，以致延宕时日，使我们的种种措施难以奏效。腐败的根基与要害是什么？腐败的根基与要害都是权力。廉政或腐败的客观基础都是权力。没有权力，既无腐败之说，也无廉政可言。权力是腐败的前提条件，没有权力的人即使希望腐败，也无能为力；而拥有权力的人要腐败却易如反掌。具体地说，反腐倡廉注重权力赋予、着重权力行使、犹重权力剥夺。而这些都离不开法治作用的发挥。只有法治才能有效地控制权力并使权力在正当的范围内行使。

3．法治建设的重点将从有法可依向有法必依转化

     在二十年以前，中国从无法无天的“文化大革命”中走出来，法律极度缺乏，整个国家和社会都表现出来普遍的无法可依，所以如何做到有法可依就成为了最为紧迫的问题。立法，尽快制定出国家和社会最需要的法律制度是走向法制或者法治的必要准备，也是现实生活的迫切要求。

     我国曾经经历过立法的快速发展阶段。到目前为止，我国全国人大常委会共制定了300多部法律，国务院制定了近800部行政法规，地方立法机关颁布了约4万部地方法规和地方规章。近几年，全国人大常委会几乎每13天制定一部法律，国务院每6天制定一部行政法规。依据我国在《九五计划及2010年远景目标纲要》中的设想到2010年左右，我国将基本建立起社会主义市场经济的法律体制。可以预计，随着立法的逐步完善，有法可依问题的逐步解决，有法不依的问题日渐突出。

      在我国众多发法律法规中，严重的有法必依的代表恐怕是《中华人民共和国破产法》。该法已经于1986年颁布。据我国所知，早在慈嬉太后时代，中国就有了《破产律》。这一法律显然是不能也没有得到实行的。然而今天的《破产法》仍然很难说就已经有效了。在全国有100多个试点城市进行破产改革，但是真正按照破产法进行破产的并不多见。记得一个法院院长在焦点访谈中谈审理破产案件的经验，他说的不是依法办事，而是依照党的政策和国务院的文件办事。甚至说他们是严格按照国务院的文件来审理破产案件的，根本就忘记了《破产法》。实际上，在破产问题上，国务院的“59”号文件远比《破产法》管用。
没有用的法律何止于一部《破产法》。有人说，中国没有哪一部法律管用，最管用的只有一部法律，那就是“水法”。这个“水法”并不是指的水资源保护与利用方面的国家立法。因为“水”这个字也是一个词，在四川方言中就是指的“走过场”“不当回事”“不认真”的意思。在目前，就是最应当依法办事的人民法院也存在严重的不依法办事的问题。审判中不依法办事，判决的执行照样不依法办事。好不容易作出符合法律规定的判决，也往往不能被执行。最近中央高层批示说，连人民法院的判决都执行不了，还建设什么社会主义法治国家？于是，执行问题，在最近又一次受到了重视。1998年8月，《中共中央关于转发〈中共最高人民法院党组关于解决人民法院“执行难”问题的报告〉的通知》（简称11号文件）发出后，中央政法委召开了专门的电视电话会议进行部署。但愿这一次不再是一阵风。截止1999年6月底，全国未结执行案件达85万件，未执行的标的额答2590亿元。1999年1-6月，重庆市各级人民法院加强了执行力度，全市法院累计执行案件34700件，执行终结的18700件，执结率52%，兑现金额偏低。大家还须明白的是，执结率并不是完全执行的案件比例。其中还包括因当事人消失、权利人放弃权利等而导致不再执行的情形。

4．法治建设中最强劲的社会要求是反司法腐败

   一个时期以来腐败成为了重大的社会问题。对于司法腐败问题，人们也有不同的看法。我认为，的确存在司法腐败。就其本身来讲，已经是很严重的了。但这并不是说每一个司法官员都是腐败的。根据我自己的亲身感受，我觉得司法机关还是有许多好官、清官的。惟其如此，清正廉洁的司法官员才当得更加艰难。他们兢兢业业、严格自律、默默奉献，未必能得到社会的肯定，甚至还被误解。说有司法腐败，也并不是是没有行政腐败或其他腐败，或者司法腐败比行政腐败等更为严重。我以为，只是因为在一切腐败之中，司法腐败是一个国家最后的腐败，是最为人们所嫉恨的腐败。只要司法公正，一切腐败都存在被遏止的可能，一旦出现司法腐败，或者司法腐败发展到极为严重的地步，腐败就将横行无忌。非但如此，司法腐败还将严重地损害社会公正。

    司法处于社会矛盾的焦点上，处于利害冲突的当事人之间。稍有偏颇，就可能使当事人或社会公众得出司法不公的结论。将其与有关的社会现象相联系，就不难得出司法腐败的猜想。司法从来都被予以了“公正”的含义，甚至一直被认为是“公正”的化身或者代名词，然而现实的情况，却不能不令我们感到震惊。如果说全社会都憎恨腐败，那么人们最憎恨的是司法腐败。矛头会最先指向司法腐败。从目前反对司法腐败的势头来看，它必然会成为，事实上已经成为了全社会最为关注的反腐败的焦点。反对司法腐败就会成为强劲的社会要求。

5．法治建设的社会化是法治建设的重要方向

   很久以来，法治建设都被认为是与法直接相关的部门的事情，具体地说主要是法律部门或法律专业人士的事情。随着法治建设的发展，它愈来愈超出了传统的法律部门或法律人士的范围，而扩展至全社会。

    一是立法机关作用的增强，使法律的社会化程度得到了极大的提高。以前说人大是橡皮图章的多，比如有顺口溜就说“党委有权，政府有钱，政协有口，人大有手”。现在就很难再这样说了。10多年前，某省有一“副省长”未经人大的法律程序就上任了，结果人大代表用自己的手将其予以了否定。西南某省一副省长未经人大程序而上任，也被否定了。渐渐地人们习惯了人大的否定。到现在最高人民法院和最高人民检察院的工作报告居然有了可能通不过的危险和忧虑。通不过，固然不好。但通不过也是压力，也是促进。多么巨大的进步啊！慢慢地，不经过法定程序任命官员的情形就会逐步减少，直至消灭；不接受人大监督的司法观念和司法行为就会受到遏制。法律必将通过人大建设而得以更大程度的社会化。

    二是依法行政的推行，为法律的社会化作出了极大的努力。任何一个国家的行政系统都是最庞大的。即使那些对于社会干预度极低的政府，也是相当有权的政府。因此依法行政是最难的。现在依法行政已经成为了我们政府机关最经常的口号，而且也的确成为迫使我们的政府依法办事的最重要的法律武器。一个强势政府要走到依法行政的道路上来，不是一件容易的事情。万事开头难。只要有了良好的开端，逐步地依法行政就会为社会所接受，所要求，为行政机关所推行。政府的依法办事将是一个社会对法治最强有力的推进。强化整个社会的法治化意识。

    三是普法的推行，为公民法律知识是增强提供了最广泛的社会途径。经过了长达十多年的普法，全体公民的法律意识有了明显的增强。有的学者是反对普法的，似乎普法有违本土资源，是一种外在的强制灌输，难以，甚至根本就无法内化为人们的自觉认识。这种认识是具有片面性的。根据我的观察和理解。普法对于民众法律意识的提高具有重要的意义。一些以前不知法律为何物的老百姓，通过普法，知道或了解了法律，并在自己涉及法律能将有关的知识加以适当的运用。这就是普法的功效。在接触的咨询者中，他们有的人手上拿的就是一五普法读物，二五普法读物、三五普法读物，或农村普法读本等。我们当然不可也不必对普法的作用估计过高。但是普法对于全社会法律意识的增强确实是不可忽视的客观事实。

    四是诉讼的增加，为公民的法律意识的增强创造了最有动力的诱因。诉讼有时是无可奈何的结果。但诉讼一旦发生就必然地成为当事人所关心的重大事件。因为与其利益密切相关。几乎每个当事人都会尽可能地寻找与其案件相关的法律法规来学习和了解，并用以服务于自己的诉讼活动。久而久之，原本对于法律法规比较陌生的当事人，一场官司下来，居然成为了对于某方面法律知之甚多的公民。在别人发生类似诉讼时，还能说出个子丑寅卯来。特别是某些文化素养本身就很高的当事人俨然成为了特定问题的法律专家。有的人官司打多了，对于法律法规的了解就多了，极优秀者似乎还是某方面的行家里手。所谓“久病成良医”就是这个道理。

    五是现实社会生活中法律作用的增强和作用的发挥，使社会对法律的需求不断增加。尽管我们可以对法律的执行说三道四，但是谁也不能说，中国的法律就完全没有用。历史上，它对张子善、刘青山不就有用了么？这二位曾经是革命的功臣。在今天它对成克杰、胡长清不就有用了么？成作为全国人大的副委员长已经是党和国家领导人了，胡作为江西省副省长也是高级领导干部了。法律这种作用的发挥，对于社会的意义是不容低估的。法律的实际效用的发挥，会给社会以更直观的感受，使人们更直接地观测到活生生的法律。

     现实的困难是存在的。但我们也应当有足够的信心。“青山挡不住，毕竟水东流。”只要以上几个方面的继续推进，以上几个方面也不可能比喻推进，最多只是时间的问题，它必将使法治建设更加社会化，使法治成为一种社会状态，社会体制，社会模式。那时，我们就可以骄傲地说，中国已经建立起了真正的社会主义法治国家。那么什么是社会主义法治国家？我今天仅仅是对法治国家的理想状态作一个简要的描述。

（二）法治国家的理想状态

   建立法治国家已经成为我国社会发展的重要目标。我们为之努力的法治国家应当以民主完善、保障人权、法律至上、法制完备、司法公正、制约权力、依法行政、保障权利作为其基本特征并与其他的法治国家或非法治国家相区别。

1．民主完善：法治国家的政治前提

   民主是法治国家必备的政治基础，完善的民主是法治国家的重要标志。法治国家是以完善的民主作为基础和目标的。民主完善最首要内容的是完善政治民主，最直接的内容是完善立法民主。

   政治民主和社会民主是民主的两个最基本的方面。如果说社会民主是政治民主的基础，那么政治民主就是社会民主的前提和保障。在整个民主中，政治民主具有特别重要的意义。政治民主它本身就是法治国家的构成部分和重要表征。政治民主的内容由法律来制度化、定型化，以便于实际操作和运作。政治民主的保障由法律来提供，法律不仅对破坏民主的行为进行打击，而且也要对政治民主的运行进行引导和规范，防止政治民主出现偏差。

   立法民主是法治国家在立法上的首要要求，是法治国家必不可少的重要方面。历史发展已经清楚地说明，现代的法治国家要求立法、执法、守法、法律监督的全面法治化。而所有这些都是以立法的民主作为首要条件的。立法的民主为法治国家奠定制度基础，它内涵法治状态的制度框架或理论格局。从一定意义上讲，法治国家的立法是立法家们对一国法治状况的制度化预想，是一幅具有国家权威性的法治蓝图。执法、守法、法律监督无非是各尽其能地将其现实化而已。民主的立法被良好地实现了，这样的国家才可能是法治国家。民主的立法无法实现，法治国家就成为泡影；如果根本就没有民主的立法，法治国家就毫无任何希望与可能。立法民主中既包括立法的目的民主、立法的内容民主，也包括立法的程序民主。立法目的的民主与否，直接关系着立法的民主与否。一个为专制、集权目的而制定的法律是绝无民主可言的。无论这个法律的名称、形式多么民主，其结果必然是反民主的。其内容在有时也会表现得民主甚至很民主，但它往往都是在一方面赋予民主，在另一方面剥夺民主；在此处确认民主，在彼处否定民主；在总则中赋予民主，在分则中剥夺民主；在字面上确认民主，在行动中否定民主。仅有的些许“民主”实际上是不民主。有了立法目的的民主，立法的民主才可能成为现实。立法内容的民主是立法民主的核心内容。立法民主在根本上还是就其内容而言的。立法内容的民主是在民主的立法目的指导之下的。没有立法内容的民主，立法的民主就会成为空谈。同时立法内容的民主是以立法程序的民主作为保障的。没有立法程序的民主就没有立法内容的民主。立法程序的民主实际上是立法民主的条件和保障。    

2．人权保障：法治国家的显著标志

   人权是人所应当享有的权利，人权的权利范围与保护程度是一个国家进步与文明程度的重要表现，是不同类型国家的重要差别。国家的进步过程，其实也是人权内容不断丰富、发展的过程。国家由非法治国家向法治国家的转换，也是人权内容与保护的一次飞跃。人权保障状况是区别法治国家与非法治国家的显著标志。

   并非任何时候、任何人都能实实在在地享有人权。侵犯人权的事件在有史以来的任何时代都从未绝迹，保障人权几乎是所有国家都必须担负的社会责任。在所有国家中，法治国家是人权最有保障的国家，它本身就是以国家对于公民人权的充分保障作为标志的。

   法治国家与非法治国家的区别，不是法治国家中没有侵犯人权的事件发生，而仅是在于：法治国家侵犯人权的事件相对较少；侵犯人权的事件一旦发生，即能获得依法处理——侵权者必然受到应有制裁，受害者必能依法获得应有保护。也就是说，在法治国家中，人权能够获得相对较好的法律保障。

3．法律至上：法治国家的理性原则

   法律至上是法学界所熟知的原则和口号，但由于种种原因，人们对它的误解、歧见长期困扰着我们。使我们难以名正言顺地提出和倡导法律至上的原则。

   法律至上是资产阶级在其法治建设中提出的重要口号和基本原则之一。其意在强调法律在整个社会规范体系中具有至高无上的地位，其他任何社会规范都不能否定法的效力或与法相冲突。

   有的人认为，法律至上就是对权力的否定。因此，有的人歌颂它，有的人否定它。其实，法律至上并不是对权力的简单否定。从一定意义上讲，法是权力的产物，没有权力，绝无法的产生和存在可言。法学理论和法的实践都说明，没有权力就没有法的产生包括制定或认可，也没有法的存在和被贯彻实施。权力始终是法得以存在的依据。在法产生和存在的意义上，没有法律至上的问题。法既不可能超越社会物质生活条件、超越社会发展的历史进程和人类进步的实际状况，也不可能逾越或凌驾于一切权力之上。然而撇开这一意义，法与法律社会的各种权力之间的关系就不再简单的是一个权力高于法的问题。甚至恰恰相反，任何权力的获得和行使都应当具有法的依据。法相对于权力应当具有至高无上的权威。即使是法的制定和法的实施也都概莫能外。因为，除一些通过革命而建立的新政权的最初立法外，任何立法都得遵守法的规定，即依法立法；任何国家强制力的取得和行使都得具有法的依据，并依法行使。即使是革命政权最初的立法，虽然不必遵守旧时代既有的法律规定，但是也还得遵守法的规律，遵照立法的原理乃至法的原理，而不能完全随心所欲。    

   有的人认为，法律至上会导致对道德作用的否定。这是对法与道德关系的误解。首先，法与道德是两个相互联系而又相互独立的社会规范体系。他们在并不完全的领域发挥着各自的作用，肯定法的作用并不等于否定道德的作用。其次，法律至上并不等于法万能。只能由道德调整的问题，也不能因法律至上而由法取而代之。再次，任何法都以一定的道德准则作为自己的社会基础并在一定程度上引导道德的发展，法律至上不仅不会否定道德，甚至可能在一定程度上有助于道德的完善和发展，所以切不可将法律至上与道德作用对立起来，以为法律至上会否定道德的意义。

   有的人认为，法律至上会导致对经济决定作用的忽视或否定。法律至上与经济决定法是两个不同层面的问题。经济决定法是从法的本源意义上讲的。在终极意义上法始终是被经济所决定并为经济服务的。但是离开这一意义，法对具体的经济关系和经济活动来说，显然就不再是从属的。一切具体的经济关系和经济活动也都得遵守法的规定，与符合法的要求。否则就可能导致违法甚至犯罪行为的发生。法律至上是在经济决定法的基础上对法的地位的概括和期望，它与经济决定法并不矛盾。

4．法制完备：法治国家的形式要件

   法律制度的完备是法治国家得以建立的必要条件之一。在中国，法制完备对于法治国家的建立具有特别重要的意义。首先是因为，中国是一个长期实行成文法并以成文法为主的国家，有着重视法的制度建设的历史传统，要建设法治国家必须注意到中国的这一历史传统，把法的制度建设摆到应有的位置。其次是因为，中国是一个长期实行中央集权的国家，有着从上与崇上的文化传统。而法律制度在长期的历史发展中，尤其是从近代以来，逐步成为了“上”意（并不一定违反民意，有时也与民意一致）的表现，因此从上与崇上的心态，对于强调法律制度具有重要意义的，首重法制建设，在整个法治国家的建设中的地位不容低估。再次是因为，法律制度具有确定性、明确性的特点，便于人们掌握与运用，可以在一定范围内防止法治国家建设中因误解而发生偏差，有利于法治国家建设的有效进行。最后是因为法律制度是法制建设的首要环节，没有法律制度就不可能谈及执法、司法、守法和法的监督等。而法治也包含着立法、执法、司法、守法、法的监督，乃至更多的方面。而法制则是法治建设的最基本的方面与内容。

   法制完备表现为法律制度的类别齐全、规范系统而无一遗漏。凡是法律制度所应调整的，均应有法律制度调整；凡是由法律制度调整的，均应有恰当的法律制度调整；调整不同领域的法律制度应当相互衔接，有机协调；法律制度在执行、遵守、监督中的任何问题，均能在法律制度中获得解决的途径；法制有一个调节机制，能作出适应客观需要的相应反映，能进行有效的自我修正。

5．司法公正：法治国家的基本要求

   司法历来都以公正作为自己的理想。在法治国家建设中，司法公正具有更重要的意义。首先，司法公正是司法的最本质要求。司法就是要公正地解决一定的社会矛盾及其相应的法冲突。它是国家这一公共权力因冲突着的各方无法自主地解决纠纷，而为其设定的由国家专门机关予以裁决的纠纷解决机制。冲突着的双方都存在着利益的差异或分歧。如果依其任何一方单方面的意愿裁决，都可能导致裁决的不公正。如果裁决不公正，首先就不可能平息纠纷，甚至可能使矛盾更加激烈，司法的目的就不可能得以实现，也就违反了司法应有的本质。其次，司法公正是司法赢得群众的最基本方面。司法权力是国家权力的构成部分，它的直接来源是国家的权力分配与赋予；它的最终来源则是民众权力的让渡。司法权力最终来自人民一是从国家权力来自人民的意义上讲的，二是从司法机关的官员由人民代表大会产生的意义上讲的。司法机关的设立在历史缘起上是人民愿意将其所涉及的纠纷交其裁决的结果，当然包含着人民对其的信赖。司法机关的继续存在，也离不开人民的继续信赖和支持。司法机关能够始终赢得群众，获得人民支持的根本，就有一个是否有着司法公正的问题。可以说司法公正是司法机关赢得人民的最基本、最主要的所在。再次，司法公正是社会发展的必然要求。其一，现代社会的快速发展给司法工作提出了大幅度提高裁决效率的要求，而司法公正即能简省诉讼程序，许多案件都可以通过一审终结，较快地解决纠纷，否则就必然会导致二审甚至再审程序发生，既不利于司法机关司法工作的顺利进行，更不利于人民群众的日益加快频率的社会生活。其二，司法公正是一个随着时代而不断发展的概念，其内涵与外延在不同的时代或不同的历史时期就会有所差异，因此司法机关的司法公正认识也应有一个随历史发展而进步的问题。现代中国正处于一个伟大的变革年代，除旧布新成为时代的进行曲，只有随着时代进步的司法公正才可能适应社会的发展要求。  

   然而公正却并非随处可见，轻易可得。司法公正一直受到来自两个方面的检验。一是司法是否合于法律制度的公正；二是司法是否合于社会意识公正。前者我们可以将其称为“合于法律制度的公正”，后者我们可以将其称为“合于社会意识的公正”。

   司法的“合于法律制度的公正”，是司法公正的首要方面。公正之“正”不是“私正”，少数人或者个别人所认为的“正”绝非“公正”之本意。司法公正的前提是“立法公正”。立法公正就是指立法要能体现社会民众的意愿。就是要能体现绝大多数人的意志，是人民意志的体现。多数人的意志的载体——法律制度也就包含了多数人的公正观念和公正要求。在这个前提成立的情况下，司法公正首先所强调的就是司法合法。在这里“合法”即合于多数人之“正”——法律制度。这种“正”具有“公”的确定性，是司法公正的最客观的衡量尺度。当然如果“法”不是“民意”（在这里或称“公意”）的体现，司法公正以司法合法作为目标，是否能导致真正的公正又另当别论了。

   司法的“合于社会意识的公正”，是司法公正的主要内容。“正”不仅是法律制度意义上的，甚至也有一定的社会意识意义的。公正的司法要能获得公众的认可，还必须使大众信服。司法如果不具有这种力量，其社会影响是很难如愿以偿的。当然这里的“众”有一个“量”的问题；众人之“正”有一个正确与否的问题。法律制度的公正与社会意识的公正经常是一致的，但是二者之间也可能产生差别与冲突。社会意识中的公正观念，是很难把握的，但它又是客观存在的。而且一旦违反了它，违反者就会遭致社会的反对或否定。司法也同样如此。司法的公正不论其在法律制度上的状况如何，如果它遭到人们观念上的反对或否定，那么它在实施上就难以如愿以偿。这种违反社会公正观念的司法不论其在理论或制度上是否正确都会受到社会的抵触和反对。极端时，人们甚至会故意地挑衅法，以表示自己对自己所认定的公正准则的忠诚和维护。

   合法公正与合民公正在大多数情况下是一致的。但也有不一致的时候。一旦这种情况发生，其原因一是法确定的公正有问题，或许是这种法公正在其确定时就不公正，或许是随着时代的发展，原本公正的法已经变得不公正了。二是社会民众的公正认识出了问题。把不公正当作了公正，把公正当作了不公正。在第一种情况发生时，我们就应修正法。这种修正包括着对法进行修改，以便以后的类似情况能得到真正的公正；也包括着为法不公正的特例设定特别的个案修正程序，最大限度地防止不公正裁决的发生。在第二种情况发生时，我们首先得看民众的数量，这种民众如果占绝大多数，那么，就说明我们的法还未能反映民众的现时意愿，立法的民主就可能有问题，就应检省立法，并通过民主和法治的途径修正法；如果这种民众并不占绝大多数，那么法并不会迁就少数人的歧见，但是这也就有一个教育少数人的问题。

6．制约权力：法治国家的切实保证

   权力的根据并不在权力的本身。权力的根据在于民众对权力的赋予以及民众对权力行使的认可。所谓选举、推举，不过是权力获得的过程而已。由于权力获得的过程不可能让所有的人都参与，甚至绝大多数人都无法直接参与，因此，怎么保证权力的赋予是正当的，就成为了一个十分困难的问题，于是就一个对权力赋予过程的监督问题。人民将权力之一部分让渡于公共管理者的过程，站在民众的角度，是权力的赋予，站在管理者的角度，就是权力的获得。赋予与获得是权力移转过程的两个侧面。如果权力赋予与权力获得的过程没有制约，就无法保障这一过程是正当的，就无法保障权力赋予者和权力获得者在这一过程中的行为并未违反公众的意愿，甚至一定是公众意志的反映。至于权力行使，更不可能由每一个人来完成。它必须由公众依靠一定的程序认可的人代为进行，那么这些由公众认可而行使管理社会权力的人，其行为是否是为公众利益的，如何保证他们永远为公众的利益而工作，这就使对权力获得者的监督或制约显得必不可少。

   任何国家权力无不是以民众的权力让渡与公共认可作为前提的。如果能够如此，我们即说该权力的获得与行使是正当的，否则该权力存在的合理性就有问题，该权力的任何行使都无法具有合理性。制约权力，在逻辑上主要的应当是制约权力的行使。然而仅仅依靠对权力的行使进行制约也就很难达到制约权力的目的，于是制约权力的获得也就进一步为人们所重视。制约权力也就不仅是指对权力行使的制约，而且包括对权力获得的制约。

   权力获得与权力行使，总是少数人的事情。而独立存在的每一个个体都是有自己独立思维和相对利益的，他们在总体上都有一种背离集体或公众的倾向。对他们的制约就成为了必要的。在制约机制中，最有效的制约手段当然是法律制度。这是由两个主要的因素决定的。一是任何权力的行使一般地都是以法律制度作为根据的，并以法律制度作为权力行使的范式与轨迹；而是在制约权力的规范中惟有法具有国家强制力做保证，并具有公认公知的特点。

   能否用法律制度有效而科学地制约权力，是一个社会管理状况的评价标准之一，也是一个社会制度优越程度的标志。在人类的历史发展的长河中，社会主义社会理应是最好的社会制度，其对权力赋予和权力行使的制约理应成为人类历史发展中有关方面的典范。在我国这个具有长期专制和集权历史与惯性的国度，强调对权力的依法制约就显得具有特别的意义。它在世界各国的法治化历程中的意义已经为历史发展所证明，在中国建设法治国家的征程中，是我们所不可忽略，而必须予以特别关注并为之努力的。

7．依法行政：法治国家的重要标志

   行政是国家行使权力的重要方式，是国家对社会进行管理的基本途径。依法行政可以说是运用法律制约权力的重要表现。但是，由于行政权力具有与其他权力不同的独特性质，和依法行政与制约权力的视角差异，因此，在强调制约权力的同时，还有必要对依法行政予以特别的重视。首先，行政具有立法和司法等都不具备的特点。它的工作内容最为丰富，涉及的社会范围最为广泛，与社会民众的联系最为普遍，而且具有连续性、主动性、及时性与灵活性等特点。行政能否依法进行直接关系着一个国家能否实现法治。任何法治国家都以依法行政作为自己最基本的特征与非法治国家相区别，依法行政是法治国家的重要标志。其次，制约权力是从权力之外考察权力正常行使的要求而得出的结论，侧重于对权力的外在约束。依法行政是着眼于行政权力本身而对行政权力所提出的要求。侧重于发挥行政权力的依法主动性。

   依法行政是指行政行为应当具有法律上的根据。行政行为的内容、形式、程序都应当依照法律的规定或要求进行。凡是在法律上没有根据的行政行为就是违法行政行为，就应当承担法律上的责任。这与法律对公民行为的要求是截然不同的。公民的行为不必要求具有法律上的根据，他只要不违反法律的规定，即不受法律的追究与制裁。但作为国家机关之一的行政机关的行政行为则不同。它必须要有法律的根据，否则就是违法行政。在实际生活中，人们往往混淆了法律的不同要求，甚至把法律的不同要求完全倒置，这是根本错误的，根本就不是法治的要求，甚至走到了法治要求的反面。

   依法行政一是要保证国家行政权力的依法实现，使国家行政管理的职能被正确行使；二是要防止非法行政，保护公民的合法权益。依法行政是行政机关和行政官员对国家和对社会负责的统一。国家利益和社会利益（包括社会成员的利益）并不都是一致的，行政机关和行政官员只有以法律作为自己行政的根据，才能在国家利益和社会利益中寻找到一个最佳的结合点。只有依法才能使行政符合其本意。

   依法行政要求行政官员具有必要的行政能力和法律素质。行政官员是社会需求数量最为庞大的官员子系统。他们的行政能力与法律素质的普遍低下与彼此之间的参差不齐，是依法行政的极大障碍。这种状况是与我国行政官员的来源密不可分的。我国行政官员，有的是由社会招干选用的、有的是由高等院校毕业分配的、有的是由企事业单位调入的、有的则是由荫袭其父母行政官员身份而进入的，等等。 行政官员的行政能力普遍偏低，法律素质严重缺乏。为了确保依法行政，改革行政机关，使行政机关与行政官员依法行政的任务还十分艰巨。

8．权利本位：法治国家的明显特征

   法律是权利和义务的载体，也是一定数量权利义务的总和。无论是强调权利还是强调义务，在逻辑上都具有同等的效果。在实践中，由于权利义务的不同属性和人们对于权利义务的不同心态，情形迥然有别。是首重权利还是首重义务，是法治国家与非法治国家的重要的区别。首重权利是法治国家的明显特征。

   要首重权利，必须考察权利保障的制约因素。权利的保障来自两个方面的制约，一是权利受义务制约；二是权利受权力的制约。

   保障权利要求首重权利，以权利的实现带动义务的履行。权利与义务是构成法的两大要素。在权利与义务之间，作何种价值选择，是任何法律时代都存在的法的价值判断。在权利与义务的关系上有着一种错误的认识，似乎二者之间只有一种关系，学者们的认识也只有一种才是正确的。即只有权利义务一致的理论和口号才是唯一正确的。实际上这是十分偏狭的。从不同的侧面认识权利与义务之间的关系，其结论自然就有所不同。在价值意义上，我们所应提倡的是权利先导。因为权利与义务在总量上是相等的。在理论上似乎强调义务或者权利，都是一样的，都能达到二者实现的目的。然而强调义务和强调权利的实际后果是不同的，因为每个人都有关心自我的本能。权利对于大多数人来说，具有比义务更大的号召力。因此从保障权利出发带动义务的履行，比从义务出发更加有效。首重权利的意义远非仅限于此，它还有利于社会权利的扩大和良性发展。

    保障权利要求制约权力。这里的权力，是指国家权力；这里的权利主要是指民众个人或群体的权利。权力与权利有着重大的区别。首先，在终极意义上，权利是权力的基础，权力不是权利的基础。其次，权利要由权力予以保护，权利本身往往难以自保，而权力本身却有充分的自我保护能力。第三，权利本身不具有国家强制性，其保护要依赖权力，而权力本身就具有一定的国家强制性。权力与权利的区别就决定了，权力易于膨胀，而权利难以自保。在权利与权力之间，权利易于受到权力的侵犯。为了保障权利就必须制约权力。

    讲到这里，我就要结束我的讲座了。有的人就会说，听了您的讲座，似乎我们对于法治原有的那种急切的期望就要修正了。因为中国的法治的路还很长。的确如此。中国法治面临着很多现实的困难，也不可能一蹴而就。我们必须假以时日，但这并不意味着我们就要放弃。如果我们放弃，我们将一事无成。我们努力，如果顺利，中国法治在50年后的某一天还会展现在我们的面前；如果我们放弃，中国法治就永远没有实现的日子。为了我们，为了我们的后代子孙，我们没有理由懈怠，更没有理由放弃。无论前面的道路有多么艰难，我们都要孜孜以求，怀着必胜的信念去奋力争取。只要我们生生不息地执著追求，哪怕一点一滴地积累，在50年后的某年某月的某一天，我们，不是我们，而是我们的儿孙就有希望带着他们的儿孙，奔向大海之滨，去欢呼那喷薄而出的中国法治的一轮朝阳。